如何实现管资本
陈清泰
中国改革40年了，国有企业也改了40年，但是到现在没有到位。在纪念中国改革40年之际，我们从现代企业理论和中国国企改革实践两个方面进行深度的研究是有重要意义的。党的十八届三中全会关于国有企业改革，我认为有三个方面值得特别注意：
一是管资本为主。
二是划拔部分国有资本充实社保基金。
三是发展混合所有制。
在这三者之中，管资本的改革是处于基础地位的。下面我分为11个小题目讲一讲我的观点，也和大家一起讨论。
从管企业转向管资本
国有企业改革的基本命题和当前的重点。1993年党的十四大确立了中国社会主义市场经济体制改革的目标。在此之后,国有经济收革的基本命题是什么?那就是公有制 、国有经济与市场经济能不能结合,怎么结合,也就是在保持较大份额国有经济的情况下,能不能实现政资分开,政企分开、所有权和经营权分离,构造出千万个各自独立的市场主体,保障市场配置资源的高效率。为了解决这样一个历史性的难题,我们梳理一下党和国家一些重要文件的话,可以看出有三个要点:第一,建立现代企业制度;第二,调整国有经济的结构和功能;第三,建立适应市场经济的国有资产管理体制。三大要点相互关联但进展公美不齐,国有资产体制收革由于非常敏感,实际上被搁置了,今夫在产业领域实物形态的国有企业仍然是国有经济的主要实现形式从中央到地方各级政府作为市场的监管者, 同时分别管理和控制者一个庞大的国有企业样,成了经济体制诸多矛盾的一个焦点。
当前国有企业改革的主导方面应当及时由针对国有企业的自身转问在国家层面推进国有资产的资本化。国企政革由管企业转变为管资本,这是十八届三中全会决定关于国有企业改革理论重要突破,是当前深化改革的一个突破口
国有资产资本化足化解诸多矛盾的一个方面。
管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业转向价值形态的国有企业，可以用财务语言清晰界定，有良好流动性，可以进入市场运作的国有资本。国有资产资本化可以实现三个目标：
第一，国有企业进行整体公司制改制，国家从拥有企业转向拥有资本，也就是股权，并委托专业投资运营机构持有和运作。这就隔离了政府和实体经济企业的直接产权关系，从体制上为政资分开、政企分开、建立现代企业制度奠定了基础。有股东没有婆婆对于现在的企业来说是又一次解放。
第二，国有资产资本化、证券化之后，国有投资机构所有权与企业法人财产权分离，这就解脱了国有资产与特定企业的捆绑关系。企业自主决策做大做强，国有资本追求投资收益有进有退。由此可以构成相互关联但不受约束的两个自由度。因此资本化是对国有资产的流动性和效率的解放。
第三，政府在管资本不管企业的体制下，它可以占到超脱地位，正确处理和市场的关系，这对政府也是一次解放。资本化的重要意义在于它将从根本上理顺长期困扰我们政府市场和企业的关系。化解体制转轨中的诸多矛盾。国有资本的预期效能主要是通过市场，而不是行政的力量来实现。这就使国有资本具有亲市场性，从而保障我国在保持较大份额国有经济的情况下，使市场在资源配置中起决定性作用。
这三个解放的实质是生产力的再解放。
两类国有资产的管理形式
两类国有资产的管理形式。经过多年改革探索，经营性国有资产管理有了多种形式，大致可以分为两类。一类是全国社保基金，信达、华融等资产管理公司，以及中投、汇金控股等控股公司。这类机构的共同特点：第一，经注册的金融持股机构。管理对象是资本化和证券化的国有资产，它受到强财务约束。第二，它们与投资和持股的公司是股权关系而不再是行政关系。第三，持股机构它们是市场的参与者，资本和股权可以在市场中运作，这是一类。
另一类是国资委的国有资产管理形式。它也有几个特点：一是以实物形态的国有企业为对象，管人、管事、管资产，管理着一个企业群，企业和政府保持着捆绑关系。二是从法律和财务意义上，国有产权的委托代理关系并没有建立，政府对国有企业行政强干预，财务软约束。三是国有产权基本上不具有流动性，有进有退的调整和功能转换很难实质性展开，资本运作是低效率的。这类管理形式在诸多方面与市场经济很难相容，是当前改革的重点。
国有经济的功能转换。渐进式改革给我们留下了一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的一种宝贵资源。基于中国的特点，国有资本有两大功能：一是政策性功能。也就是作为政府实行特殊公共目标的一种资源。二是收益性功能，获取财务回报用于公共服务。在经济发育程度比较低，政府主导经济增长的阶段，国家更加看中的是它的政策性功能。把它作为政府调控经济的工具，配置资源的抓手，推动经济增长的拳头。但是这种发展阶段已经过去，国有资本的政策性功能与市场配置资源存在冲突，必须与时俱进地进行改革和调整。
当前，在国家有需要、非公经济不愿意进入或者不准进入的那些领域，也包括一些天然垄断行业，涉及国家安全的某些重要公共服务领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标，这种功能可能在一段时间还不可少。但是在市场起决定作用的情况下，政策性功能应该限定在某些市场失灵的领域，并经过充分论证和法定程序列出负面清单。随着形势发展逐步减少要避免随意性不可泛化。
另外一方面，曾经很多重要行业和关键领域已经成了竞争领域，而制约经济社会发展的瓶颈，关系国民经济命脉的很多方面也已经发生变化。比如社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品短缺已经上升为主要矛盾。相应的，国有经济作为工具和抓手的功能应该大幅度向收益型功能转化。以投资收益作为公众财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。
一方面补充社会保障资金的不足，保住社会底线。另一方面补充社会公益性资金，减少社会不公，促进区域性协调发展，一次保证转轨平稳进行，并使全民所有回归到全民分享。
重视发挥社会保障基金的作用。直到90年代中后期，在国有企业成本中未曾计提养老金，这部分资金留在企业，用于再发展，国有企业净资产中有国家投入和积累的部分，也有职工养老金投入和增值的部分。划拨部分国有资本偿还国家对老职工的社会欠账，是一件拟议已久、没有实现的大事。
在向转资本转型，如数在国有净资产中划入社保基金，带来多方面的好处：偿还社保基金的历史欠账，可以保持社会保障体系的可持续性，解除老职工的后顾之忧，这是我国应对人几老龄化的重要举措;有助千克服我国资本市场投资者以散户为主的缺陷，将大大增强机构投资者的资本实力;党的十五大曾提出努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式，社保基金是一种良好的公有制实现形式，是受到强约束的财务投资者，
它将有力推进国有资产管理体制的改蕈和公司治理结构的改善。
改革国有资产管理体制
建立国有资产管理体制的几个问题。转向“管资本”就必须政革既有国有资产管理休制，使之适应市场经济的要求。建立以财务约束为主线，有效的国有资本委托代理体制。有以下几点可以考虑：国有资本委托代理体制可以设立为相关联但是管理不同的管理、监督、运营三个层级，并严格区分。
在制度安排上要做到两点，第一做到政资分开，政企分开，第二做到所有权与经营权分离，所有权到位但不越位不错位。
第一层级中，分散在多部门的国有资本公共管理职能，应该归集到政府，目的是确保从全局出发来制定国家所有权政策，并避免各个部门继续把国有企业作为行使职能的工具和抓手。
第二层是国有资本的监管部门，就是以国家直接出资没立的国有资本投资公司、运营公司，作为它的管理对象。也就是说它是管资本，管的是那些国有资本的投资机构和运营机构，代表国家行使出资人的权能。
第三层是国有资本投资运营机构。这个机构可以分为两类，但是都应该保持资本的基本属性。一类就是收益性的投资运营公司，这是国有资本的主体占绝大部分，它应该去行政化、去工具化，聚焦投资回报。另外一类属于政策性投资运营公司，应当局限于市场失灵的领域，实现某些政策目标。但是在实现政策目标的同时，它必须受到强财务约束，保障投资的效率。两类投资运营机构分没有目的，尽量避免因实现目标相互冲突而造成资本的低效率。
国家所有权机构受政府委托，每年就国有资本的运营状况和经营预算向人民代表人会报告并接受审议和监督。
改革国有资产的监管方式。国有资产监管机构承担国有资本出资人的职能，管人、管事、管资产的行政化管理，转向履行法人，履行出资人职能。其中有几个要点：一是明确界定监管机构的监管对象，也就是国有资本投资公司和运营公司。以及国有认定的需要直接管理的少数特殊企业。二是清晰界定监管机构的职责和履职方式。监管机构代表国家所有者，对国有资本独资的投资运营公司履行出资人职能，在公司法和相关法律基础上建立监管权利清单、责任清单和监管程序。不干预投资运营机构和监管企业的经营权。不穿越被监管的投资运营公司干预旗下的那些公司事务，也不再承担公共管理的漏斗职能。三是将分散在党政机关事业单位管理的企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管。因为现在据统计，在政府部门直接管理的企业，大概至少有5000家以上。应该集中统一监管。四是每年向政府报告国有资本经营状况，与财政部门合作编制国有资本经营预算，报政府批准，接受政府的审议和监督。
