审视发电厂、发电企业、乃至发电行业，在改革开放40年中的制度变迁，体味中国电力工业变革的历史合力。使市场在电力资源配置中起决定性作用，需要培育合格的市场主体。改革存在路径依赖，深刻理解中国文化与电力工业的历史变迁，有助于辨析当前电力市场建设的困惑与纷争，实事求是地提出符合中国国情的电力改革顶层设计。
“承包经营”实施困难，电厂的感觉是个车间。黄部长说“电网是个如来佛，电厂就是孙悟空”。
1988年2月，国务院发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，能源部直属电力工业企业也是从1988年起实行“两包一挂”承包经营责任制。所谓的“两包一挂”，就是包上交国家利润，包技术改造任务，实行工资和售电量挂钩。国务院批准，从1988年起3年内，对能源部所属电力工业企业实行万千瓦时售电量工资包干办法。1989年4月，能源部发布《关于印发<电力工业企业万千瓦时售电量工资含量包干并与物质消耗挂钩考核实施办法>及核定工资总额、售电量基数和工资含量的通知》;同月，能源部印发《电力工业企业承包经营责任制暂行办法》及《电力工业企业承包经营责任制考核办法》。
承包经营责任制的推行，促进了电力企业的治理整顿和内部改革，有利于企业强化经营机制，提高电网的安全运行水平和经济效益。同时，电力企业承包也面临许多困难，出现了“包亏”。由于电力工业管理体制与财政、物价等经济管理体制不相适应，地方各级政府在合理的价格权限内对其自己管的企业实行价格扶持，提高水、煤等价格;尽管国家批准可以相应实行用电加价的情况，但普遍存在“不让加、加不够、加得晚、收不回”等问题。1988年盘点下来，能源部属电力企业承受各种价格上涨因素12.5亿元，约占承包利润基数的45%;当年电力企业上交利润与国家下达的基数相比包亏3.8亿元。
在此背景下，国务院《关于印发电力工业管理体制改革方案的通知》(国发〔1988〕72号)实施中，作为电力基层企业的发电厂,经营机制没有得到转变,基本上仍是省电力局行政机构的附属物、省电力公司的一个发电车间,收支两条线没有打破,远没有成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。
1990年10月，黄毅诚部长在火电厂管理工作现场会上，讲了“关于电厂和电网管理的几个问题”，提到“很多电厂有种感觉,认为我这个厂虽然很大,但不是一个企业,是个车间。”
问题出在哪儿呢?首当其冲的是认识问题。黄部长虽然呼吁“我看该放的权还是要放到厂里,使厂长觉得我是个厂长、企业家，我在经营,有动力、有压力。”但也坚持，必须“在电网的统一领导、统一核算、统一调度下”，“电网是个如来佛,电厂就是孙悟空,有一定的自主权,但只能在如来佛手掌上翻筋头。”
思想观念的进一步提升，得益于1992年初邓小平同志南巡讲话。落实讲话精神，1992年7月国务院发布实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，其核心就是把企业推向市场。在这种氛围下逐渐的共识是，电厂是国民经济的一个细胞,决不能站在市场外边;虽然与用户的关系是专营或独占,但电力系统内部还是可以形成市场的;发电投资多元化,存在着多家企业的合作与竞争;电厂是省电力公司的二级法人单位，应具有生产经营自主权,实施承包经营;在合理的经济政策下应制定电厂的上网电价,才能使各电厂真正走进市场。
再重复一遍，在合理的经济政策下应制定电厂的上网电价,才能使各电厂真正走进市场。
