对《电力法》进行即刻修改的必要性

能源开发、生态保护与经济发展的内在张力，使新一轮能源革命蓄势待发。《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动此次能源革命的“阿基米德支点”。从制度变迁的角度看，电力市场可以分为垄断、购买代理、批发竞争和零售竞争四种运行模式。我国现行《电力法》确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式，而新一轮电力体制改革使我国的电力市场实践挣脱法律的束缚，迈入到第三阶段的批发竞争模式。唯有对《电力法》进行修改才能契合“重大改革于法有据”的法治要求。能源革命背景下的《电力法》应当以电力效率与环境保护作为其修改的核心功能取向，前者对应电力监管中的经济性监管，旨在借助竞争性市场的培育来保障中国能源“量”上的安全，后者对应电力监管中的社会性监管，旨在通过环保型电力的打造来保障中国能源“质”上的安全。《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面，将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳。具体而言，培育竞争性市场需要拆分电力产业的非自然垄断业务，并开展电价市场化改革和落实能源普遍服务义务，打造环保型电力需要完善电力发展规划环评制度，同时辅之以清洁能源优先并网和使用制度，并建立清洁能源补贴的适时退出机制，终端用户的参与是此次能源革命的重要内容，应当建立公众参与电力产业自由化与清洁能源开发使用的体制机制，最后，对于《电力法》中与功能取向无关且与其他部门法交叉或冲突的条款，应当予以删除。

 

 

 

 

中国作为全球最大的能源生产和消费国，正积极投身到这场能源革命。根据《能源发展“十三五”规划》的表述，总括性的能源革命一共包含“四个革命”，分别是能源供给革命、能源消费革命、能源技术革命和能源体制革命。其中，能源供给革命是从供给侧角度阐发的，核心是“多元供给”和“清洁供给”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“质”上的安全。能源消费革命是从需求侧角度阐发的，其核心是通过需求侧的观念和消费模式转换，响应并进一步倒逼能源供给侧的竞争和技术创新。能源技术革命是能源革命的引擎和基础，其要旨是通过能源生产、输送、交易和消费环节的技术升级，推动能源革命从情景走向现实。

 

上述三项革命的实现，最终落脚到或依赖于能源体制革命。这是因为，能源的“多元供给”和“清洁供给”有赖于破除能源领域的行政垄断，从而还原能源的商品属性；能源消费模式转型有赖于建设能源领域的竞争市场，丰富用户的能源选择集；能源技术革命从维持性创新走向熊彼特意义上的“破坏性创新”，则依赖于能源产业自由化培育出技术型企业家，这三项任务的启动和实现最终落脚到能源体制革命。然而，中国能源领域长期是计划经济的重灾区，政府主导的垄断型管理体制长期是能源产业的生存和发展之道，这就与本次能源革命的要旨存在较大落差。因此，以产业自由化为核心的能源体制革命成为此次能源革命的目标和突破口。

 

能源领域关涉众多，横向可分为煤炭、石油、风能、水能、电力等不同的能源形态，纵向可分为生产、储存、运输、交易、使用等不同的能源处置环节。能源体制革命是一项复杂的系统性工程。理论上讲，如果将改革的目光限缩于能源的某一方面或某一环节，势必因缺乏全局视野而使能源革命不够全面；相反，如果将视野拓展至能源领域的方方面面，又可能因为能源形态及其对应管理模式的差异，而使笼统的研究失去针对性。本文认为《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动我国能源革命的“阿基米德支点”。原因在于：

 

其一，能源革命的核心任务是电力革命。一方面，能源虽然表现形态多样，但是化石能源、水能、风能、太阳能等一次能源与人类利用之间往往存在着一座“绕不过去的桥”，即电力。这就使电力成为能源世界中的“一般等价物”，对电力的规制势必引发能源供给和需求侧的连锁反应。因此，将电力革命作为推动能源革命的抓手，就成为符合成本收益分析的理性选择。

 

另一方面，电力正成为整个能源结构中占主导性的能源形态。据统计，在美国的能源经济中，石油和电力大约各占一半。根据《能源发展“十三五”规划》，我国的能源革命正在推动“两个替代”，即“清洁替代”与“电能替代”。前者是从供给的角度而言，要求在能源开发上，以清洁能源替代化石能源，走低碳绿色发展道路；后者是从需求的角度而言，要求在能源消费上，以电能替代化石能源的直接消费，提高电能在终端能源消费中的比重。实践中的京津冀供暖“煤改电”、铁路电气化、汽车“以电代油”等都是“电能替代”的突出表征。电能和石油二分天下的格局，将随着“电能替代”的推行，电能将成为主导性的能源形态。因此，电力革命就成为能源革命的重要组成和核心任务。

 

其二，电力革命的切入点是《电力法》的修改。有观点认为，电力革命尚无成熟的、可移植的样板，即使是欧美，也不敢谓其电力改革已告完成，“摸着石头过河”自然无法预知应当制定什么样的法律。纵使根据当下的实践修改了《电力法》，一旦将来的改革脱离了法定的改革目标，法律就成了改革的阻碍，频繁修改刚刚通过的法律，既耗费社会成本又有损法律尊严。例如，我国在2002年第一次电力体制改革中成立电力监管委员会负责电力监管。改革是一个“试错”的过程，实践证明，电力监管委员会并不能产生预期的监管效果。

 

2013年，电力监管委员会被整合到新组建的国家能源局，机构设置又重回改革前的原点。《电力法》未及时对电力监管委员会的职责进行法律肯认，反而适应了这一从“建立”到“撤销”的“试错”过程。但是，这一“先破后立”的理论仅适用于不重视法治的年代里。在依法治国的语境下，要求一切重大改革服膺法治。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出:“做到重大改革于法有据”。中国先后开展的两轮电力体制改革己经突破现行《电力法》所构建的规则框架，使其不仅难担电力行业基础性法律的重任，其关于电力垄断经营、电价行政干预的法律规定甚至使当下的电力体制改革面临违法之虞。因此，对《电力法》进行即刻修改就成为电力革命全面展开之前提。

 

 

 

《电力法》修改的首要任务是明确修改的功能取向。《电力法》的修改是一个老生常谈的问题，经笔者统计，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，国务院或全国人大常委会均将《电力法》修改列入年度《立法工作计划》。熟悉中国电力体制改革的学者会发现，这两次立法任务的启动，刚好契合中央政府开展的两次电力体制改革。即2002年国务院发布的《电力体制改革方案》，促成了第一次《电力法》修改议程的形成，2015年中共中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，引发了第二次《电力法》修改议程的形成。

 

需要说明的是，2015年全国人大常委会曾对《电力法》进行过修改，之所以在2016年将《电力法》再次纳入修改议程，是因为2015年修改《电力法》主要是为契合国务院开展的先办理营业执照后取得行政许可的“先照后证”改革，此次修改与公众关切的电力体制改革实际上并无关联。《电力法》修改屡进立法议程的行动与其一再难产的现实形成悖逆，其根本原因在于电力体制改革方向不明，进而使《电力法》的修改失去了根基和方向。本文认为，功能取向决定着法律的体系安排和制度建构，通过考察国内外电力体制改革的理论和实践，可以通过求取“最大公约数”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，进而明确我国《电力法》修改的基本方向。

 

 

拆分电力产业的自然垄断与非自然垄断业务，是激发电力效率的有效策略。传统理论认为，电力产业具有自然垄断属性。其依据在于：首先，电力并非一般的商品，而是政府应当提供的一项公共服务；其次，电力产业具有成本弱增性，政府垄断经营可以产生规模经济。基于上述因素的考虑，我国早期的电力产业与多数国家一般，采国有资本垄断经营。

 

然而，电力产业的垄断经营也附带了诸多的弊端。具体表现在，由于缺乏竞争压力，且政府顾及电力产业在国民经济中的基础地位而给予的巨额补贴，使电力产业丧失追求成本最小化、利润最大化的动机，最终造成电力产业生产效率低下、服务水平低劣、缺乏技术创新激励等负面效应圈。随着经济学理论的更新和电气科技的进步，传统支持电力产业自然垄断并整体豁免适用《反垄断法》的学说开始遭受质疑。

 

理论层面，学界逐渐认识到，电力实际上是一个自然垄断与竞争交织存在的产业，真正具有自然垄断属性的是输送公共产品的“管网产业”，而管网两端的生产和销售环节实际上属于自由竞争的非自然垄断业务。

 

技术层面，电力产业作为一种商品的制造和消费过程，可以根据流程的不同拆分为“发电一输电-配电一售电”四个环节。电气科技进步一方面减少了电力产业对资本密集的需求，另一方面使上述四个环节单独运维和计价成为可能。

 

在“管网产业”的垄断理论和电气科技的推动下，发电、配电和售电逐渐从垂直一体化垄断的电力产业中剥离，享有自然垄断特权的仅剩下承担输电功能、收取“过路费”的输电业。鉴于此，世界各国纷纷对传统的垂直整合的电力事业，根据自然垄断业务和非自然垄断业务的不同属性进行拆分，根本目的则在于通过激励管网两端的竞争从而产生效率。学者不禁感慨：“‘电力是公共事业’，这个曾被不假思索地加以接受并贯穿20世纪全球范围内电力系统演变过程的前提，如今突然不再适用了。”

 

《电力法》修改的首要价值取向正是适时反映电力产业自由化动向，但是，正如垄断会附带效率低下、服务低劣等弊端，竞争同样会衍生出诸多问题。

 

其一，基于“管网产业”的特性，构建电力竞争性市场不得不“容忍”输电环节的垄断经营。但是，输电公司的自然垄断属性只及于对其垄断的市场结构实行豁免，而对其基于垄断地位实行的限制竞争行为，仍应进行严格规制。为此，《电力法》应当对输电公司采取“结构豁免和行为规制”的反垄断范式。

 

其二，垄断其实并非全无好处，在非市场模式下，电力公司输配售一体化的自然垄断模式使其成为极具风险防范意识和风险治理能力的责任主体。然而，随着电力产业“发配售”业务的拆分，仅有输电职能的电力公司将极大地丧失电力风险防范的能力和动力。此时，就需要《电力法》通过赋予电力调度机构、电力交易平台和电力监管部门更加明确、具体的职权和责任，用以规避市场化带来的电力供给风险。

 

其三，在输配售一体化的模式下，电力公司承担着电力普遍服务的职责，往往以不计成本的方式将电力输送网络延伸到老少边穷地区。在电力市场模式下，电力公司基于利润的限缩，将失去输电网络扩建、电网升级改造、智能电网建设等造价高昂的正外部性行为的动机。此外，为了防止电力竞争市场衍生出“嫌贫爱富”的差别供电问题，还需要赋予享有自然垄断权力的输电公司以保底供电责任，从而确保无议价能力的用户获得价格合理、供应充足的电力服务。

 

原标题:中国能源革命的法律表达：以《电力法》修改为视角（上）