十八大以来价格改革成就专题报告之十一
完善节能环保价格政策
助力生态文明建设
——党的十八大以来节能环保价格政策助力生态文明建设纪实
价格是市场经济条件下资源配置效率的“牛鼻子”。对于生产者来说，要建立能够反映资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，通过深化改革和制度创新，把节约资源、减少排放转化为发展的内在动力和约束，使主动节约者、积极减排者在市场竞争中获得更多的效益和机会，使浪费资源者、高污染排放者付出更大的成本和代价。对于消费者来说，由于收入差距的存在，不同收入人群对价格的敏感程度是不一样的。如果一味强调配置效率，其价格就不能被低收入人群所接受，这需要按照社会公平原则制定有关配套措施，坚持“保基本”的理念，对低收入人群生活给予必要保障。
健全节能价格政策体系
引领能源生产和消费革命
党的十八大以来，国家发展改革委认真贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展思想，健全了反映能源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制，完善了“保基本”的居民阶梯价格制度，在钢铁、水泥、电解铝等领域形成了基于能耗的阶梯价格体系，有力地促进了我国生态文明建设。
——节约能源，人人有责。这些年来，对于居民日常生活和一些特殊行业中使用的水、电、气，实施了用得越多、价格越高的政策。这与人们习惯的买东西买得越多、价格越便宜的道理不太一样。这是为什么呢？
我国人口基数大，人均下来可支配资源就少，水、电、气在我国都属于紧缺的能源资源产品，为了促进居民树立节能意识，改善消费习惯，国家发展改革委对居民用水、电、气推出了阶梯价格机制，也就是根据使用量的多少分成几档，并按档实行递增的价格标准。其中，对于保证居民基本生活需要的用水、电、气，实行较低价格，对于对可用可不用的用能需求实行较高价格，对高消费的用能需求实行高价格，这样既满足人民群众基本生活需求，又能促进资源节约利用。正是因为如此，许多家庭的节能意识明显增强，社会上节能的习惯蔚然成风。
以居民阶梯电价为例。自2012年底国家发展改革委全面推进居民阶梯电价制度以来，居民节电意识明显上升，电力消费习惯明显改善，既保障了低收入群体日常生活用电支出维持在低水平，又促使人们形成了人走灯熄等良好的用电习惯，有力推动了资源节约型和环境友好型社会建设。如果你家是“低保户”或者“五保户”，则每月有10-15度的电量不用花钱。据测算，我国有3616万户的城市低保家庭、农村五保户享受了该优惠，一年下来，户均优惠54元，占到该类家庭电费总支出的30%-40%，减少了他们的电费支出20亿元。2012-2015年间，一、二、三档居民用电量增速分别为7.7%、9%和2.2%，第三档用电量增速显著低于前两档，而且第三档总用电量占全部居民用电量的比重从21.6%降至18.9%，下降了2.7个百分点。同期的全社会用电量增速为2.9%。北京大学国家发展研究院评估认为，居民的基本用电需求得到了较好保障，继续保持了较快增长；同时，高消费的奢侈用电需求得到了一定程度的遏制。在上海开展的问卷调查结果也显示，居民阶梯电价制度实施以来，大部分居民已形成较强的节电意识，35.1%的居民专门购置了节电设备（如购买节能灯、用太阳能热水器替代电热水器等），17.5%的居民改善了用电习惯（如随手关灯、及时关闭待机电器、将电热水器24小时保温改为即开即用等）。
——节能降耗，势在必行。近几年，我国电解铝、水泥、钢铁等行业呈现高能耗、低门槛的粗放式发展，在新常态下，固有的产能严重过剩越来越突出。以钢铁行业为例，长流程钢铁企业能源支出占总成本40%，其中电费占能源支出的30～40%，单位产品能耗非常高。2015年我国粗钢产能11亿吨，实际产量约8亿吨，产能利用率仅70%，钢铁产能已由区域性、结构性过剩转变为绝对过剩。随着国家供给侧结构性改革的推进，钢铁、水泥、电解铝等行业采取技术手段进行节能降耗改造，淘汰部分能耗高、低效率企业，势在必行。党的十八大以来，国家发展改革委陆续对电解铝、水泥、钢铁行业实行基于能耗的阶梯式价格政策，与居民阶梯以电量为分档基础略有不同，高耗能行业阶梯是以能耗作为分档基础，能耗越高，用电价格越高，通过经济手段促进企业自主加快节能改造，降低能耗以达标，降低能源成本支出以提高企业经济效益。
比如，对于采用5000吨新型干法生产线的一家水泥生产企业，年产200万吨水泥，在国家基于可比熟料综合电耗水平标准的阶梯电价政策出台后，按吨水泥可比综合电耗100度计，每度电加价0.1元，电费支出年增加2000万元；每度电加价0.2元，电费支出年增加4000万元。据主管部门统计，在水泥阶梯电价政策实施前，国内有20%左右产能的生产线达不到国家规定的能耗标准；阶梯电价实施后，水泥企业技术改造积极性大为增强，生产线达不到能耗标准的一半被淘汰、一半经过升级改造达到了国家规定的能耗标准。这样，既节约了能源，又实现了行业优胜劣汰、良性竞争，成为落实供给侧结构性改革的典型，一举多得。
同一片蓝天下
同呼吸共命运
废气、废水、废物无节制的排放，是造成当前环境问题的重要因素。减排，是我国发展必须着力解决的严峻挑战。推动减排，一方面需要大力推动技术创新，研究更加清洁的、资源循环利用的新生产方式；另一方面，也要建立环境成本内部化的价格政策，逐步使企业排放各类污染物承担的支出高于主动治理成本，提高企业主动治污减排的积极性。
——黑色煤电，清洁排放。2016年我国能源生产总量34.6亿吨标煤、能源消费总量43.6亿吨标煤，其中原煤生产占能源生产总量69.6%、煤炭消费占一次能源消费总量62%，而世界一次能源消费中煤炭占比仅28.1%，凸显了煤炭在我国能源消费中的主体地位。我国以煤为主的资源禀赋决定了能源消费以煤为主的格局，也决定了以煤电为主的电力生产和消费结构，2016年我国每100度电中有66度是由燃煤电厂发出的。有效降低燃煤电厂二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘等污染物排放，是减少排放、促进空气质量改善的“牛鼻子”。
目前，我国统调燃煤发电机组已基本完成脱硫、脱硝和除尘改造，大部分完成了超低排放改造工作，减排成效显著，其中：二氧化硫排放绩效从2005年的每度电6.36克降低至2016年的0.39克，氮氧化物排放绩效由2005年的每度电3.62克降低至2016年的0.36克。2015年推进的燃煤机组超低排放和节能改造使全国主要污染物排放总量二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘分别降低22%、25%和11%左右。
上述成效的取得，主要得益于电价政策的支持。为支持燃煤发电企业进行技术改造，弥补安装脱硫、脱硝、除尘设备及其运行维护成本，促进环境成本内部化，自2004年起，国家发展改革委陆续出台了脱硫、脱硝、除尘环保电价政策。目前，安装了脱硫、脱硝、除尘设施且排放符合国家标准的燃煤发电企业执行每度电1.5分、1分和2厘的环保加价政策；自2016年起，对达到超低排放标准的燃煤机组实行每度电1分（老机组）或5厘（新建机组）的超低排放电价支持政策。
国家电投集团下属平顶山电厂地处河南省煤电基地，装有两台100万千瓦煤电机组，在国家环保电价支持下，在机组设计、建设阶段就同步建设了脱硫、脱硝等设施，2011年底实现机组投产和脱硫、脱硝等环保设施同步达标运行。随后国家发展改革委2015年出台超低排放环保电价政策时，平顶山电厂迅速跟进，当年就投入2.8亿元，对两台煤电机组实施全球首例“超净电袋+脱除一体化协同治理”的超洁净排放改造，并顺利通过国家环保部门的验收，成为河南省第一座单机百万千瓦超洁净排放燃煤火电。平顶山电厂超低排放改造完成后，实现二氧化硫年减排1500吨、氮氧化物年减排1600吨、烟尘年减排500吨的显著效果，跻身河南省节能环保标杆引领机组前列。
平顶山电厂超洁净排放改造前后污染物排放浓度（mg/Nm3）
——给汽车尾气口戴上口罩。城市里马路上每天车流、人流汇聚在一起，汽车尾气令人头昏、恶心，大家戴着口罩，不敢“遛马路”。为改善大气质量，加强机动车尾气排放污染控制，我国在不断加快车用油品质量升级进程。在20世纪90年代初，我国催化裂化装置的大规模建设为汽油组分调整创造了条件，推动了汽油无铅化进程。从1999年7月1日起，以中国石化、中国石油为代表的炼油企业停止生产70号汽油和含铅汽油，实现了我国汽油的无铅化。从2003年至2017年，我国完成了车用汽油、柴油从第二阶段升级到第五阶段。在这个过程中，国家发展改革委于2013年出台的油品质量升级价格政策，对推动车用汽、柴油质量标准升级至第四、第五阶段功不可没，充分调动了炼油企业升级改造积极性，加快了油品质量升级步伐，对减少污染物排放、改善大气环境发挥了重要作用。
——排污治污，双管齐下。当前，我国大气污染形势严峻，以可吸入颗粒物 （PM10）、细颗粒物（PM2.5）为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出，损害人民群众身体健康，影响社会和谐稳定。随着我国工业化、城镇化的深入推进，能源资源消耗持续增加，大气污染防治压力继续加大。为切实改善空气质量，国家发展改革委陆续出台了排污、治污系列举措，既要堵住污染源头，也要加强污染治理。
堵住污染源头。2014年国家发展改革委调整了废水、废气排污费征收标准，2015年指导各地将试点行业挥发性有机物排污费征收标准调整至与废气中主要污染物排污费征收标准基本相当水平，并对上述污染物实行差别化排污收费政策，即企业排放污染物浓度高于一定标准就要多缴费，低于一定标准就可以少缴费。2013年以来，我国累计征收排污费超过800亿元，筹集了大量污染防治资金，也提高了排污企业对治污的认识，促使企业加大环境治理投资、削减污染物排放，促进节能减排的效果显著。
加强污染治理。2015年国家发展改革委明确了污水处理收费标准制定和调整的指导性意见，城市居民原则上每吨不低于0.95元，非居民不低于1.4元；县城、重点建制镇居民原则上每吨不低于0.85元，非居民不低于1.2元。同时明确各地价格主管部门可根据污水中主要污染物排放情况，制定差别化的污水处理收费标准，对企业超标排放的污水实行更高的收费标准。截至2016年底，已有30个省（自治区、直辖市）调整了部分设市城市或县城、重点建制镇污水处理收费标准。设市城市中污水处理费已按规定调整到位的超过60%，比2015年底提高51个百分点左右。
——清洁供暖，改善民生。我国一些偏远中小城镇、广大农村地区，以及部分大中城市的周边区域还在大量使用分散的燃煤小锅炉、小煤炉等取暖，尚未实现集中供暖，既不利于改善居民基本生活，也加重了北方地区冬季雾霾天气。推进北方地区冬季清洁取暖，是重大的民生工程、民心工程，关系北方地区广大群众温暖过冬，关系雾霾天能不能减少，是能源生产和消费革命、农村生活方式革命的重要内容。
2017年9月，国家发展改革委印发了《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》，制定了“煤改电”、“煤改气”的具体价格支持政策。对于具备资源条件，适宜“煤改电”的地区，采取推行上网侧峰谷电价、完善销售侧峰谷分时电价政策、支持可再生能源与供暖企业开展电力直接交易等手段，降低用电成本；对于天然气资源有保障，适宜“煤改气”的地区，采取综合措施降低用气成本，重点支持农村地区“煤改气”；合理制定居民供热价格，推行两部制热价制度，按计量收费。这项政策的出台，必将有力地降低北方地区清洁取暖成本，促进城乡一体化和能源公共服务均等化，增强广大居民特别是农村地区居民获得感，帮助他们花更少的钱用上更加干净的能源，进一步减少排放，惠及民生。
