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电力改革:三中全会决议提出网运分开和市场定价

2013-11-24 12:49:49 大云网
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在中国共产党第十八届三中全会决议(下称决议)中,尽管没有直接提及电力改革,但网运分开和完善市场定价点破了电力改革的关键问题。决议在完善主要由市场决定价格的机制一节中指出,推进水、石油、天然气、电力
在中国共产党第十八届三中全会决议(下称决议)中,尽管没有直接提及电力改革,但网运分开和完善市场定价点破了电力改革的关键问题。
 
决议在“完善主要由市场决定价格的机制”一节中指出,“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督”。
 
就电力价格而言,上网电价和消费侧的居民、工商业电价等均由发改委价格司制定,上网电价主要采取成本加成原则。对于自然垄断的输电环节,也曾制定过一套各省的输电电价目录,但未在业内受到广泛认可,鲜有应用。
 
此外,决议在国有资本继续控股经营的自然垄断行业改革的论述中,将政企分开、政资分开、特许经营、政府监管作为主要内容,“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断”。
 
国务院研究室综合司副司长范必向记者分析,网运分开是指对于网络状自然垄断行业进行的改革,主要思路是“管住网,放开运”,应该同放开竞争性业务结合起来考虑。“铁路、电力、供水、供气等行业现在经常笼统的称为自然垄断行业。事实上,其中有的部分是自然垄断的,还有一部分是可以交给市场运营的。比如,电网除了网络输电业务,还有购电售电业务,可以把购售电业务放开,网络本身作为自然垄断的部分特许经营,政府监管。”
 
范必认为,自然垄断行业的网运分开改革和价格改革应当结合起来,这将有利于这些行业定价真正市场化。“单独推进价格改革很难,长期以来单独的价格改革往往只限于调价。”在网运不分的情况下,所有业务的价格都是国家来定,今后如果网运分开,竞争部分就不需要国家再定价,以电网为例,国家只要核定输配电价就可以了。
 
对于改革的前景,范必认为,决议提出了原则和方向,关键是贯彻执行的时候各个部门怎么去正确理解,同时需要多个部门协同进行。
 
一位曾参与电力改革的人士表示,决议对于网运分开和市场定价两个问题的论述比较清楚,对电力改革来说政策空间足够,虽不怀疑中央改革决心,但面临的阻力也不会小,有必要从过往十多年的电改过程中汲取经验,避免重蹈覆辙。在他看来,行政审批电价是造成改革困难的一个重要原因,放权交由市场机制和供需关系决定是关键。
 
距离2002年初国务院下发《电力体制改革方案》(下称“五号文件”)已经过去将近12年。当时设立的总体目标是:打破垄断,引入竞争,提高效率,降低成本,健全电价机制,优化资源配置,促进电力发展,推进全国联网,构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系。此次决议中的提法与之基本一致。
 
2002年底五大发电集团成立,厂网分开基本实现,但主辅分离在2011年9月方才落地,其余目标几无进展,且愈发陷入争议。改革成绩单与“五号文件”设定的“十五”改革目标都有很大差距,同时电网统购统销的垄断、监管乏力、价格行政管制的局面日渐严重。
 
加强对输电这一自然垄断环节监管,对输配环节单独定价,在售电和购电侧形成多买多卖是电力改革中争议较少的内容。国务院发展研究中心的“383”方案中亦提到,“实行大用户直购电,建立实时竞争发电市场,开展竞价上网,形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革,上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定;输配电价实行政府管制,形成直接反映电网企业效率的独立输配电价。”
 
重组之后的国家能源局正在将大用户直购电作为一项重点工作,并视之为一项改革举措。所谓直购电,即由用户与电厂直接谈判,确定用电量和上网电价,用电企业还要支付给电网企业一定的过网费(包括输配电价和网损)。上网电价、过网费和政府性基金加成后,即为最终供电价格。由于缺少独立的输配电价等必要条件,大用户直购电在过去的实践中常常演变成了发电企业、电网和用户互相讨价还价的局面。
 
前述参与电改的人士提醒,直购电的前提仍然是对电网的单独定价,而大用户直购电也只是通过市场形成电价的一种模式,而真正的电力市场面向所有用户,并非仅限于大用户。
 
多位业内人士指出,电改方向再一次被指明,而要形成真正的电力市场、有效的价格信号并优化资源配置,关键在于如何设计具体环节并真正实施,这是能否再次推动电力改革并决定其成败的关键。
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