2013年6月18日，我国第一个碳排放权交易市场——深圳市碳市场启动，之后上海、北京、广东、天津、湖北和重庆碳市场相继启动，标志着我国探索通过市场机制实现低成本减排迈出了重要一步。碳市场覆盖范围是设计和建设碳市场的制度要素之一，它直接影响碳市场的减排潜力和成本。碳市场覆盖的温室气体种类越多，覆盖的参与主体和排放源越多，碳市场的流动性也较强，同时碳市场的减排潜力也越大，减排成本差异性越明显，碳市场减排成本也越低；但是，排放监测、报告和核查（以下简称：MRV）的技术要求和成本将越高，碳交易监管的难度和成本也越高。
由此可见，碳市场覆盖范围与其减排成效密切相关。本文首先将梳理我国7省市试点碳市场的覆盖范围，分析和讨论它们的特点，结合试点碳交市场运行情况，为全国碳市场建设提供建议。
试点纳入范围均“抓大放小”
各试点碳交易市场的覆盖范围既有相似之处又各有特色。从覆盖的温室气体种类看，深圳、上海、北京、广东、天津、湖北碳市场仅纳入二氧化碳作为控排气体；而重庆碳市场却纳入了《京都议定书》规定的全部6种温室气体，这虽表明了重庆碳市场控制温室气体排放的决心，但也增加了管控难度。从覆盖的排放源看，各试点省市碳市场均将直接排放源和间接排放源作为管控对象；另外，上海和深圳碳市场不仅纳入了固定排放源，还纳入了移动排放源如航空业和城市公共交通行业等；而其他5个试点碳市场仅纳入固定排放源。就覆盖行业来说，各试点碳市场均覆盖了第二产业高能耗、高排放的行业，如电（热）力、水泥、石化、钢铁（冶金）等行业；并且北京、上海和深圳碳市场还纳入了服务业和大型公共建筑。对于纳入控排企业的排放门槛而言，湖北碳市场纳入控排企业的排放门槛最高，即2010和2011年年综合能耗在6万吨标煤及以上（排放量在12万吨CO2当量及以上）；上海、广东、天津、重庆碳市场纳入控排企业排放门槛为特定时期年排放量为2万吨CO2当量及以上；北京碳市场纳入控排企业的门槛为2009-2011年年排放量为1万吨CO2当量及以上；深圳碳市场纳入控排企业门槛最低，为年排放量3000吨CO2当量以上。
各试点碳市场的相同之处则是，覆盖范围设定基本遵循了“抓大放小”的原则。各地碳市场均纳入了试点地区的重点排放和重点耗能单位，广东、天津碳市场覆盖的行业排放总量约占地方排放总量的60%，其他试点碳市场纳入行业的排放总量也分别占各地排放总量的40%以上。
同时，各试点碳市场覆盖范围基本与地方产业结构和经济发展水平相适应。广东、天津、湖北和重庆的第二产业占比及其对GDP贡献率约为50%，单个企业排放量较大，因此纳入企业也多属于第二产业的高排放企业，并且纳入控排企业的门槛也较高。深圳、北京的第三产业占比及其对GDP贡献率超过60%，加之第三产业单个企业排放量相对较小，所以北京和深圳碳市场覆盖的参加碳交易的第三产业企业多，纳入控排企业的排放量门槛也较低。上海属于第二产业和第三产业都比较发达的地区，第二和第三产业占比及其对GDP贡献率相近，因此上海碳市场覆盖的企业也大多属于第二和第三产业，并对工业企业和非工业企业分别设定了不同的纳入门槛。
全国市场设立初期纳入不应过广
各试点碳市场前一阶段的运行，特别是深圳、上海、北京、广东、天津碳市场完成了第一个履约期，为设定全国碳市场覆盖范围带来诸多思考和启示。
首先，全国碳市场建设之初，其覆盖范围不宜过广。目前，我国碳交易政策法规体系还未建成，MRV技术基础薄弱，节能、减排、产业、财税、执法等管理部门和相关政策的协调亟待加强。因此，尽管国家鼓励通过碳市场探索不同行业低成本减排的有效途径，但在全国碳市场建设之初不宜纳入较多的温室气体种类、行业企业和排放源，且应纳入适于通过碳市场管控的单位和排放源，否则不可避免地就会增加排放配额分配、MRV和企业履约工作的难度和成本，同时也可能会对地方经济发展造成一定负面影响。
其次，由于我国各地区经济发展水平、产业结构、能源消费、减排目标等情况不同，各行业企业刚性排放情况、减排技术水平、碳交易和碳资产管理能力存在较大差异，因此，在设定全国碳市场覆盖范围时，应充分考虑我国的地区差异性和行业差异性，应有计划、分阶段逐渐扩展覆盖范围，且应该纳入适宜采用碳交易控排的行业和企业。
第三，应慎重考虑是否纳入电力间接排放。碳市场纳入电力间接排放，尽管可以通过控制电力消费端排放倒逼电力生产端控制排放（其效果还有待进一步验证），但也意味着电力生产端排放和电力消费端排放存在重复计算，更重要的是将出现碳市场分配的排放配额比实际排放高的情况，直接影响碳交易价格发现和碳交易成本，并且还将大大限制以间接排放为主、其刚性排放增长也是间接排放的服务业和制造业企业的发展。
基于上述思考，在全国碳市场建设之初，全国碳市场应覆盖高能耗、高排放行业的大型企业，纳入门槛可以较高，并以控制直接排放为主。随着碳交易政策法规体系和排放MRV体系的建立健全，随着企业碳交易和碳资产管理能力的逐渐提高，全国碳市场可以逐渐扩大覆盖范围。在覆盖范围扩展过程中，可以考虑“先大（大企业或大排放源）后小（小企业或小排放源）”，“先少（少数高排放行业、企业）后多（其他行业、企业）”，“先易（排放MRV基础好、减排和碳资产管理意识强的行业和地区、固定排放源）后难（排放MRV基础薄弱、减排和碳资产管理意识差的行业和地区、移动排放源）”，“先发达地区后落后地区”等。这样做有利于更好地解决发展与减排的矛盾，有利于更好地推动全国碳市场建设，有利于调动地方和行业企业参加碳交易的积极性，使碳交易真正成为获得“减排红利”的市场途径。
（作者为国家应对气候变化战略研究和国际合作中心研究员、副主任张昕）
