“调整运输结构应该作为下一阶段大气污染防治的主攻方向。”在3月10日全国两会民建界别联组会议讨论阶段，全国政协委员、环境保护部大气环境管理司司长刘炳江发言强调，尽快调整交通运输结构，引导货运由公路走向铁路，是落实中央指示精神、改善空气质量的必要措施。
改善空气质量，运输结构调整与产业结构调整、能源结构调整同等重要
“党的十九大明确要求打赢蓝天保卫战，中央经济工作会议又进一步作出部署，要求调整运输结构，减少公路货运量，增加铁路货运量，这给我们提出了防治大气污染的治本之策。”刘炳江在接受采访时表示，大气污染有产业结构中重化工业比重过高、能源结构中煤炭占比过多的原因，也与区域交通运输结构不合理有关，特别是公路承担了过多的大宗货物运输。
数据显示，机动车污染已经成为大气污染的重要来源，机动车排放的氮氧化物约占总量的1/3，而机动车排放的氮氧化物主要来源于柴油货车。占全国汽车保有量10%的柴油货车，排放的氮氧化物占汽车排放总量的70%，PM超过90%。
“过去我们的治理手段主要是对超标排放车主进行处罚，但柴油货车主多为个体经营，实施难度很大。” 环境保护部机动车排污监控中心副主任丁焰将这种管理手段称为“末端治理”。
“电气化铁路货运的污染物排放接近于零。”他说，“铁路、公路在货运方面，单位货物周转量能耗比是1∶7，主要污染物排放量是1∶13。初步估算，如将京津冀地区5%的货运量由公路运输调整至铁路运输，可每年减排氮氧化物3.5万吨、颗粒物0.5万吨。”
以北京为例，按照记者从延庆进京综检站了解的情况看，过去外地进入京西北地区的货车几乎每天都在8000辆左右，七成以上都是运送煤炭的重型柴油车，其中60%的是过境去往天津港，这部分车辆每年排放氮氧化物超过7000吨。
去年年初，经历了一个跨年的长时间重污染过程之后，面对《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）第一阶段收官决胜的关键节点，2017年2月17日环境保护部牵头印发了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（以下简称《工作方案》），明确要求“天津港不再接收公路运输煤炭”。
记者从天津港公司了解到，接到《工作方案》后，仅用了两个多月的时间，天津港于2017年4月30日就全面停止接收公路运输煤炭，比计划提前了3个月。到去年10月，环渤海所有港口已不再接收柴油货车运输的集港煤炭。
随之而来的是北京过境柴油货车数量的明显下降。北京市延庆区环保局机动车排放管理站站长赵瑞琪告诉记者，从延庆地区的观测数据来看，《工作方案》实施后，日均减少入境运煤车辆3000辆~4000辆。按专家测算，此举使公路通行沿线的氮氧化物排放量每天就减少了50吨，降低PM2.5年均值2微克/立方米以上，印证了交通运输“公转铁”能够从根本上、源头上减少大气污染物的提议。
在总结《大气十条》五年目标任务顺利完成的经验时，刘炳江将环渤海所有集港煤炭均改由铁路运输称为“关键措施”。
铁路货运量连续下滑，公路和铁路运费倒挂亟待破题
增加铁路货运量具有明显的环保意义，然而“公转铁”在落实过程中，依然要克服不少难题。
以河北省为例，2016年从河北境内高速公路通行的货车高达1017亿辆次。其中，外地货车4909万辆次，以重载货车为主的尾气颗粒物排放成为河北大气污染的重要来源。
究竟是什么原因导致国内煤炭、矿石等大宗商品货运越来越多选择了公路？
价格恐怕是不可回避的首要问题。
“铁路的优势在大宗物资中长距离运输上，天津、河北等地的许多钢铁企业距离港口只有百公里，且大部分没有铁路专用线，公路依靠其便利性占领了这部分短途运输市场。”中国铁路总公司货运部营销处负责人姜洪涛解释说，环渤海港口煤炭主要为集港运输，以铁路为主，占比约87%；矿石多为疏港运输，以公路为主，占比超过93%。
记者在采访时发现，为提高铁路煤炭运输能力，一般采用每节载重80吨的C80车皮运输，但是疏港矿石只有采用每节载重70吨以下的C60、C70车皮，才能适应企业用户卸车设备。加之集港煤炭与疏港矿石铁路运行路径不同，这就导致运输煤炭的货车到达港口后，面对疏港矿石却空载返回，大量铁路运力白白浪费了。
“而公路运输就灵活得多，拉运煤炭到港口后，回程空载率很低，捎脚运输成本自然就降低了。” 姜洪涛说。
尽管从国际经验来看，铁路的吨公里平均运价约为0.15元，而公路运价往往是其3倍~5倍，然而一位不愿透露姓名的运输业内人士却告诉记者，国内汽运成本更低。“铁路虽然基础运价低，但大部分企业没有专用线，还要产生两端的汽车运输费和火车装卸费等。”
根据他的介绍，从黄骅港往邯钢运输一吨矿石，铁路要108元，而汽运只要50元左右。
“公路货运普遍存在超载运输、使用劣质燃油等问题，表面看起来价格低，其实没有考虑安全隐患、环境代价，是恶性竞争的后果。”丁焰说，环保、公安等部门联合对柴油货车开展了尾气超标、超限超载综合执法检查，倒逼了铁路货运比例提高。
事实上，在2016年9月，我国实施了被称为史上最严的“公路治超”新政，严禁超载超限后，公路运输价格普遍上涨，也引导部分货源向铁路回流。
“铁路运输基于轨道的特殊性，基本很难实现全覆盖的‘门对门’服务，对于一些中小型企业，必然存在‘最后一公里’的送货问题。”姜洪涛向记者坦言。
通过进一步深入采访，记者发现，与个体经营为主的公路货运相比，铁路货运服务相对滞后。不少煤炭、钢铁企业主表示，铁路货运门槛比公路高，不仅车皮审批难，各铁路局分散经营，存在利益之争，一旦涉及不同铁路局管辖范围，运输操作就更加困难。
交通运输结构调整影响广泛，体制机制改革备受期待
随着天津港等环渤海港口不接收汽运煤这纸禁令的落地，中国铁路总公司（以下简称“铁总”）立即调整了华北地区运力安排，积极承接原来由汽车运输的集港煤炭。
数据显示，2017年，环渤海港口煤炭吞吐量达6.77亿吨，同比增长了13%。煤炭运输“公转铁”这一政策不仅没有影响能源供应，还在确保京津冀空气质量改善的同时，使全国铁路货运量同比提高了0.1个百分点，遏制了自2005年以来市场份额连续下滑的趋势。
当然，运输结构调整带来的影响波及方方面面。按照交通运输部公布的港口排名来看，2017年唐山港货物吞吐量一举超越了天津港。
“2017年因运输结构调整政策，天津港集港煤炭减少了2900多万吨。”天津港公司有关负责人告诉记者，天津港不再接收公路集港煤炭后，这部分煤炭转由铁路运力强、装卸设备充裕的唐山港承接。
可见，未来“公转铁”的进一步扩大深化将带来更多的重大利益调整。因此，这一政策的走向牵动着无数注意力。
据记者了解，继环渤海港口集港煤炭全部实现“公转铁”后，运输结构调整的第二只靴子在河北省唐山市落地。2月27日，河北省唐山市人民政府与中国铁路北京局集团有限公司正式签署战略合作框架协议，这意味着曹妃甸港区疏港矿石从3月1日起逐步转由铁路运输，明年将实现全部“公转铁”。
为了实现这一目标，中铁北京局将扩建一批钢铁企业专用线。更重要的是，铁总对北京、太原两大铁路局的管辖范围作出了较大调整，集港煤炭运输由太原铁路局负责，疏港矿石运输由北京铁路局负责，彻底消除了唐山地区不同铁路局之间的利益樊篱。上一次这样的生产力布局分工调整还是10年前，因此也被业内认为是铁路系统深化改革的破题之举。
根据记者从铁总了解的情况，2018年铁路货运的年度工作目标是同比增加两亿吨、增长6.9%，这就意味着今年国家铁路货物发送量将达到31.18亿吨。截至目前，铁总已组织全部18个铁路局和1000多家企业签订货物运送互保协议超过20亿吨，并在今年前两个月取得了货物发送量增加8个百分点的“开门红”。
对于调整运输结构的下一个动作，姜洪涛表示，铁总将着力强化晋陕蒙煤炭外运和沿海沿江港口集疏运组织，预计今年4月~5月，将在蒙冀铁路上开启万吨列车，全年这一线路增加运煤4000万吨，大秦线和瓦日线再各增加2000万吨和1500万吨。
引起业界关注的还有今年全国铁路固定资产投资安排。据姜洪涛透露，为保证北煤南运、西煤东运，铁路将加大移动设备投入，计划购入8000辆C80车皮、6000辆C70和1000辆散粮车皮，以及256台机车。
