为解决空间规划重叠问题，党的十九大报告明确提出，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。这有利于将国土空间划分为生态、生产与生活三类区域进行管控。其中，划定并严守生态保护红线是留住绿水青山的战略举措，是提高生态系统服务功能的有效手段，是实施国土空间用途管制的重大支撑，体现了通过空间约束做到从源头上预防或治理污染的理念，是促进多规合一的必然选择。
科学划分“三线三区”
一要按照生态评价基础划定生态红线。生态保护红线是在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的空间边界与管理限值，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。通常包括具有重要水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等功能的生态功能重要区域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区域。生态保护红线范围必须涵盖所有的国家级、省级禁止开发区域，以及有必要严格保护的其他各类保护地等。因此，生态保护红线具有系统完整性、强制约束性、协同增效性、动态平衡性与操作可达性等特征。
二要按照农业发展条件划定永久基本农田。遵循耕地保护优先、数量质量并重的原则，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，严格划定永久基本农田保护红线。划定过程应结合第二次土地调查和第一次地理国情普查，将集中连片、质量等级高和土壤环境安全的优质耕地优先划为永久基本农田。
三要按照城镇发展导向划定城镇增长边界。遵循城市集聚集约、紧凑高效的原则，全面开展城市现状基础条件和需求分析，并结合经济社会的中长期发展需求，测算一定时期的城市发展规模，与生态红线、永久基本农田保护边界相结合，确定城镇增长边界，用于规划期内的城市发展控制区域。
严守生态保护红线
根据生态保护红线区域的类型与特
征，生态保护红线“只分类不分级，一条红线管到底”。具有重要生态功能、必须强制性严格保护的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋等生态空间，统一划入生态保护红线，不再单独划定森林、湿地、草原等领域的生态红线，避免要素管理对生态系统完整性造成分割，提升每个生态保护红线区域的空间红线划定成色。作为生态安全的底线，生态保护红线划定后，应根据管理类型做到“一线一策”，满足系统不孤立、功能不降低、面积不减少、性质不改变、责任不削减的管控要求。
根据定量与定性相结合的原则，开展生态功能重要性评估和生态环境敏感性评估，确定水源涵养、生物多样性保护、水土保持、防风固沙等生态功能极重要区域及极敏感区域，纳入生态保护红线。生态保护红线一旦划定，要从生态系统格局、质量和功能等方面建立生态保护红线生态功能评价指标体系和方法，定期组织开展评价。要加强生态保护红线执法监督，并将考核与监督结果纳入生态文明建设目标评价考核体系，对违反生态保护红线管控要求、造成生态破坏的部门、地方、单位和有关责任人员，按照有关法律法规和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等规定实行责任追究。
开展规划技术对接
要统一数据统计口径。建议经济和社会数据应以基期年统计年鉴为基础。在人口统计方面，由于常住人口更能真实反映地方实际人口规模，还能科学准确体现“多规”目标设定中涉及人均的结构性和比例性指标数据，建议统一采用同一来源的常住人口数据。在土地利用数据上，土地利用总体规划依据的是土地详查资料及土地利用变更调查的更新成果，可信度较高，建议以土地变更调查数据为基础。
要统一空间图件编制标准。统一用地分类是确保同种类型用地在面积和空间布局上对应的前提，建议在城乡建设区以外的地区采用《土地利用现状分类标准》，城乡建设区内的建设用地采用《城市用地分类与规划建设用地标准》，并研究确定“两规”分类之间对接的标准。针对“多规”使用的不同坐标体系，建议统一转化为1：2000的国家大地坐标系，既满足国家启用新大地坐标系的要求，又便于更大空间尺度上的规划对接。
三是统一规划差异“斑块”。在推进多规合一的过程中，对于以城乡规划与土地利用规划为主的建设用地的“斑块”差异，在确保总量控制的情况下，建议以重点项目布局、现状用地性质等情况为依据，研究确定差异协调原则和方法，提出分类差异处理建议。在此基础上，对差异图斑的具体处理情况逐一建档，最终实现“多规”图层叠合，确保空间的无缝衔接。
全面推进多规合一
要消除多规重叠的矛盾，编制空间一张蓝图。以全域规划优化城乡空间。通过生态空间、农业空间、城镇空间三类空间的划定，实现生态、生产、生活空间优化覆盖全域。同时，以控制线体系实现无缝对接，建立统一的“多规合一”控制线体系，在优先划定永久基本农田控制线和生态控制线的前提下，增强规划弹性，预留满足特定条件后可开展城乡建设的空间，在城乡建设用地规模控制线基础上划定城乡建设用地开发边界控制线。
要提高空间管控效率，实施空间一张蓝图。通过各类系统平台的互联互通，实现“多规”信息的集成和运用。运用一张图集成，各类招商引资项目、技改项目和政府性投资项目，通过平台进行项目合规性审查，进行项目预评估，达到项目生成的目的。以项目审批流程再造提高行政效率，通过调整审批事项办理阶段、合并部分审批环节、跨部门联合评审等项目审批流程再造机制，改造升级项目审批服务系统平台，统一收发件窗口，申请人进“一家门”办“多家事”，实现从部门审批向综合审批转变。
要加强监管考核，保障空间一张蓝图的落地。以规划委员会统领空间规划工作，完善城市规划管理委员会的人员组织架构和职能，负责国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、环境功能区划等规划成果的审查，以及重大项目选址和设计方案审查。以考核体系强化分区分类管理，根据多规合一政策分区进行分类考核，生态空间重点考核环境保护和生态旅游产业，城镇空间重点考核工业及城镇功能配套，农业空间重点考核现代都市农业发展及传统产业转型升级能力，保证各部门规划编制、实施、管理及更新过程中的有效衔接。
作者单位：生态环境部华南环境科学研究所
