排污许可制度改革是环境管理制度的重大变革。2016年底，我国率先在火电、造纸行业启动了排污许可证管理工作。2017年3月13日，全国首张具有统一编码的排污许可证颁发给华能海口电厂，此后全国各地火电企业陆续申领到新的排污许可证，到2017年6月底，全国几乎所有火电厂都已取得排污许可证。
启动排污许可证管理一年之际，本文总结了火电行业实施情况，分析问题，提出政策建议，对更好推动火电行业和固定源排污许可制度完善具有重要意义。
根据国务院办公厅印发的《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号）要求，2016年12月27日，环保部印发了《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体[2016]189号），明确提出“各地应立即启动火电、造纸行业排污许可证管理工作”。
火电行业一直是全国污染源控制的重点领域，具有法规支撑性强、环保管理严格、规范、基础条件好等特点，既是典型的污染集中、高效控制的固定源、高架源，也具有无组织排放、交通运输（运煤、运灰）排放特点的污染源，率先在火电行业推进许可证管理，对于进一步有序推进更大范围的许可证管理工作，具有较强的示范和引领作用。
从一年多来火电行业总体来看，排污许可证发放工作顺利，制度配套、数据报送和管理平台逐步完善，相关政策整合初步协调，环保管理交叉问题得到一定程度的解决。政府依法监管、企业依法排污意识明显增强，环保管理水平明显提升。同时，试点推进过程中也发现一些问题，值得高度关注和尽快解决。
排污许可管理中的主要问题
排污许可制度改革是环境管理制度的重大变革，涉及到法规、政策、规划、标准、技术规范等方面，涉及到国家、地方政府环境保护管理部门、电力政府主管门的责权利，涉及到企业环保管理制度、管理队伍、管理习惯以及与基层企业与集团公司管理关系的重建，涉及到第三方组织的地位、作用、法律责任等。经过我们与电力企业进行座谈和调研，存在的主要问题有以下几个方面：
一是信息平台重复建设，企业重复填报，且存在缺陷。
排污许可信息平台建设是实施许可证管理的前提、基础，国家环保主管部门加强信息平台的建设是非常必要的，火电企业填报信息既是守法的基本内容也是“自证守法”的重要支撑，这点无可非议。但是，信息系统重复建设、重复填报，增加企业负担，与“一证式”改革简化管理的要求是相悖的。
现在企业要填报“国家排污许可证申报系统”“全国污染源自行监测信息共享系统”“重点排污单位自动监控与基础数据库系统”“国家重点监控企业环境统计数据直报系统”等四套信息平台数据。除国家层面信息平台外，火电企业还要在省、市级多套信息管理平台上填报。
在填报方式上，一方面，对于固定不变的基础信息不能在系统中自动形成，而是要求重复；一些信息平台系统甚至要求按小时手工填报数据，不仅极大增加发电企业填报工作量，也增大了错误发生的几率。另一方面，一些基础信息由于发生了变化需要变更时，虽然管理办法上是允许的，但没有配套的程序性规定，失去了信息的准确性和“自证守法”的作用。
二是一些地方核发排污许可证时，核定排放浓度限值和排污总量的法定性不足。
排污许可证本身是依法颁发，但不等于只要写入排污许可证的内容都是法定内容，只有依法写入的内容才是法定内容。目前，我国火电厂大气污染物排放的法定要求主要体现在污染物排放标准和环评要求上（环评工作的法定性与环评内容的法律属性是有区别的，此文不作深入讨论）。
一些地方政府排污许可主管部门核发许可证时把没有成为地方排放标准的大气污染物“超低排放”文件要求作为强制性要求，大大增加了企业的法律责任和守法难度。还有，在核发许可证时，按许可证管理改革前的环评批复将电厂废水“零排放”要求纳入许可证管理，除极个别电厂因为环境需要求经认真论证后采取高投入方案实施真正的“零排放”外，很多电厂当初只是为了项目审批承诺“零排放”的，缺乏针对性的技术，投资运行成本也非常高，且产生的固废也无相应规定，使企业在真正做到以证排污时非常困难。再有，大气污染物总量控制目标在落实到具体企业时缺乏相应的明确、可操作性规范，在具体确定许可量时具有不确定性。由于火电厂已经采取了最严格的污染控制要求，电力大气污染物排放总量对环境质量的影响的百分点已下降至个位数，采用“浓度”与“总量”双控方式对已经不适用火电厂，不宜机械地采用总量控制。
三是现行的排放标准的达标性判定方法难以适应排污许可证管理要求，也使企业遇到守法难题。
现行的《火电厂大气污染物排放标准》（GB13223-2011）是火电厂排污许可证管理中依法核定火电企业排放浓度限值的主要依据，该标准并没有明确如何判定是否达标，也未对于生产运行中由客观原因造成的特殊情况（如重大自然灾害）做针对性规定。在监管上普遍是以小时浓度是否超过浓度限值进行达标判定。随着环保标准不断趋严，尤其是超低排放已经成为常态要求的情况下，一些过去在环保治理上并不突出的问题变为得突出。
如锅炉启停和低负荷运行阶段，由于烟气达不到催化剂发挥作用的温度，会造成氮氧化物排放短时超过排放限值。再如，在过严的氮氧化物排放限值要求下，必然要加大还原剂氨的喷入量，过量的氨反应生成亚硫酸铵等物质会造成烟气系统处理设备阻力增大甚至堵塞等。尤其是在我国电力供需总体宽松、煤电利用率小时下降，而同时为保证可再生能源发电煤电调峰任务增大、机组低负荷运行工况增加下，污染物排放低浓度虽然大幅度降低但波动性增大。
另外，GB13223中为防止稀释污染物造成达标排放假象，规定了以6%基准氧含量来折算浓度的要求（即以空气中氧含量21%减去6%作为分子，以21%减去实际烟气含氧含量百分数差值作为分母得出折算系数）。虽然此方法国际通用，但只适用于正常运行工况，不适合机组启停阶段。在机组启停过程甚至没有运行时，由于烟气含氧量高或者接近空气，烟气自动监测系统（CEMS）的微小变动甚至是仪器噪声的影响，都可以使折算公式中的分母接近零，监测结果呈现出超出排放限值数倍甚至几百倍的情况。这些客观因素既会造成火电厂无法实现全时段、全工况100%达到排放限值的情况，也会造成超标假象，影响排污许可制度执行的科学性和严肃性。
实践中，环保部门也通过一些文件解释在一定程度上缓解了这些问题，如在机组启停阶段对氮氧化物排放超标给予了一定豁免时间，但是豁免时间相对较短且各地执行情况不一，于低负荷情况没有相应解决措施。这就造成了发电企业误超标或误通报的情况时有发生。企业为防止被通报，采取了一些经济上不合算、环境上没效益的措施。如有的企业为了尽可能地减少“超标”，在时间点上采取正点启动方式，这样可以有近60分钟的时间调整，但实际上并没影响污染物排放数量，但对电力系统的安全性、可靠性、电能质量产生了影响。一些迫不得已的措施对机组运行寿命和催化剂运行寿命有影响的措施，从全社会的角度来讲也是得不偿失的。
改进建议
一是不忘排污许可证改革“初心”，坚持依法、科学、简化。
不论是排污许可制度改革的中央要求，还是国家层面上的制度框架要求，还是环保部领导明确要求，对固定源实施“一证式”排污许可管理的核心是制度融合、协调统一、化繁为简、依法科学。火电行业排污许可制度改革尚处初步阶段，具体执行过程中会出现各种问题，应该引起足够重视并加以解决。
具体操作层面就是要整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台。整合的核心在于“合”，结果在“简”，通过“整”，避免把现行的许可机械地叠加到一个许可证上，避免使不合理的许可在法律上更加稳固、更为繁杂。固定源环保管理的终极目标是与环境质量密切相关，而以上所存在问题实质上与环境质量改善并无多大关系，只是管理的科学性、合理性、可操作性问题，同时也是改进工作作风为企业服务的问题。因此，针对各级政府对政策文件理解存在偏差、新旧污染源排污许可的不同要求、排污许可证申报、核发过程中的问题，国家环保部门应加强排污许可改革配套文件的解读和宣讲工作，保证改革精神从中央到地方的正确贯彻落实。
二是加快对火电厂污染物排放标准和达标判定方法进行修改完善。
在行政要求和经济政策导向下，燃煤电厂实事上已经运行在超低排放状态下，排放的污染物浓度和总量都已经很低，在机组启、停阶段和低负荷运行阶段的短期超限值排放对环境质量影响已经很小，应合理豁免。同时，参照美国和欧盟做法，将以小时浓度均值考核改为按日均值（或者24小时滚动均值）和月均值考核。鉴于火电企业全部配置了CEMS，且已成为考核的基础工具，建议加强对CEMS的可靠性评价和监管，同时淡化或者减少手工监测方式，以减轻监管者和企业负担。建议启动火电厂污染物综合排放标准制订工作，综合排放标准不仅是对气、水、声、渣、无组织排放等提出排放限值要求，也对监测点位、监测方法、监测数据认定以及机组启停、低负荷工况等非正常情况的达标判定等做出详细规定。
三是进一步协调整合相关制度。
一方面，要整合与排污许可管理直接相关，关键是信息平台建设制度和环境影响评价制度。信息平台应当整合为一个平台，如果政府需要多个平台，那是政府部门内部协商的事，但是企业只应对一个平台报送数据。且重复数据不应重复报送；能够电子化的数据，不应再报纸质数据；能够在平台内自动生成的数据和报告，不应再单独报告。环境影响评价制度的改革，关键是确定哪些是法定的要求，哪些是鼓励性、引导性的要求，哪些是企业与政府达成的协议性质的要求。环境影响报告书的所有内容不应当全部是法定要求。根据要求性质的不同，在许可证中提出不同的限定。
另一方面，排污许可证管理制度与其他相关制度的协调。电力行业供需形势和节能减排形势都发生了重大变化，火电厂污染物治理、节能节水和温室气体控制等相互影响、相互制约。排污许可“一证式”管理改革不仅对环保制度影响是深刻的，而且牵一发而动全身，涉及到电力行业管理的相关制度。因此，排污许可制度改革要与新形势下火电定位、清洁发展等要求相结合，对火电行业影响较大各项制度进行整合，促进电力工业清洁低碳安全高效发展。
（作者为中国电力企业联合会党组成员、专职副理事长）
