:当前，既要坚定不移地淘汰煤炭落后产能，又要充分保障发电供暖等涉及国计民生的煤炭供应，如何协调二者之间的矛盾?自去年以来，国家发展改革委适时出台了一系列文件，要求保障电煤供应，加强中长期合同履约监管。最近又派出10个督导组，分赴20个省区对电煤中长期合同的签订和履约情况进行全面、系统地梳理和督导。第十调研组由中国电力企业联合会行业发展与环境资源部副主任游敏带队，赴四川、重庆两地对煤炭去产能以及电煤中长期合同签订和履约情况进行了实地调研和督导。调研结束后，游敏接受了本刊记者独家专访。
去产能政策有待完善 多措施保障电煤供应
记者：您这次带队赴川渝两地进行了实地调研督导，当地煤炭去产能情况如何?他们在保障电煤供给方面又是如何做的呢?
游敏：
2016年以来，各地有关部门深入推进煤炭行业化解过剩产能工作，但在实施过程中也出现一些偏差，导致两地煤价非理性上涨和煤炭供应紧张，不同程度上影响了煤电合同的签约率和履约率。我们这次对川渝两地调研的情况是，虽然地方小煤矿数量多且规模小，但却是省内电煤生产、供应的主力军，这是两省(市)煤矿资源禀赋和运输条件决定的。因此，去产能政策应因地制宜，应充分考虑地方的特殊性和供需变化情况。2017年初，由于省内煤矿关闭退出规模较大，川渝两地煤炭供应均出现偏紧的局面，两地今年煤炭供需缺口分别为2000万吨和3500万吨，对外依存度大幅提高。
为解决突发的煤炭供应紧张问题，川渝两地均在着力开展煤矿复工复产工作，但是复工复产需要启动资金投入，许多煤炭企业在煤炭价格低迷时已负债累累，加上融资困难，导致复工复产进展缓慢。同时，签字手续繁杂也是造成一些煤矿在市场回暖后复产复工缓慢的原因。
另外，一个很重要的问题是要适时部署煤炭储备机制，积极推动储煤基地建设。夏冬两季为全国性的用电高峰季节，各个省份都面临煤炭保供任务，个别省份也存在限制煤炭外运的情况。当前，川渝两地电煤供应对外依存度较大，所以很有必要部署建立电厂与煤炭企业联动的储煤机制。建议由两地政府牵头，采取适当财政补助以及电力企业和外省煤炭企业共同出资等形式，在当地建设储煤基地，在运力宽松的时段提前储备一部分电煤，以解决电煤需求高峰运力紧张的问题。
坚持法治化去产能 必须加强监管能力建设
记者：当前煤炭去产能进展如火如荼，国家一再强调去产能过程中要坚持市场化和法治化原则，对此您如何看待?
游敏：
当前煤炭去产能是供给侧结构性改革的重要组成部分，它不仅仅涉及到煤炭领域，还涉及到其他众多领域。大家都知道，煤炭去产能是因为产能严重，这就要问当时产能过剩是如何形成的，显然这与过去一段时间以来各地盲目追求GDP、追求地方财政收入息息相关，也与煤电规划不科学、执行力不强有直接关系。当前，加强供给侧结构性改革，客观需要从去除过剩产能入手，但是276工作日政策出台以后出现一些意外情况，造成煤炭产量不足、煤价飞涨。煤炭价位的大起大落究其原因，与过去煤炭产量的监管不到位有关，比如有的煤矿核定产能2000万吨，高峰时实际产量可能达到6000万吨，翻了三倍，严重超能力生产。煤价低迷时期国家实行276工作日政策，主要执行者在国有煤矿，民营小煤矿由于价格太低大部分早已自然关闭。276工作日政策导致煤炭产量无法满足下游发电企业的需要，这与对此前煤矿超产的实际情况掌握不够有密切的关系。
市场化、法治化去产能是一个很高的要求，与各地实际的执行情况有不小的距离。首先要维护好市场秩序，要求每个企业只能在核准的产能范围内生产。但是目前政府对产能的监管手段、监管技术还很不到位。比如四川省，数百家小煤矿遍布各地，且大多数都在山区，它可能白天不生产而晚上开工，政府人手少、监管手段差，不可能监管到位。这就容易导致政府掌握不到真实的数据，宏观调控也就无法精准到位。因此，加强监管能力建设势在必行。
记者：是的。煤炭行业实行市场化时间较早，市场化程度也较高，同时也造成了监管难。您认为，加强监管能力建设从何入手呢?
游敏：
加强产能监管必须从信息交易平台、监督技术应用等综合能力建设入手，保障去产能真正能“真去”、“去真”，同时保障合法合规产能能按时足额得到释放。我们现在的信息和网络技术已经足够先进发达，完全可以利用信息化手段加强监管。比如，利用信息化技术监管交易环节就很有效。就像房地产市场，一个重要环节就是网签，如果我们煤炭交易在政府监管的网络平台下实现网签，就容易实现有效监管!交通违章处理不也是通过上网、利用网络手段对车辆和驾驶员进行监管吗?中央政府一直在提倡“互联网+”，这项技术如果能好好应用，会对市场监管起到很大作用。
开展诚信与监管机制创新 保障电煤合同签订履约
记者：请您谈谈目前电煤中长期合同履约率存在的问题及原因。
游敏：
毋庸置疑，当前电煤中长期合同存在覆盖面和履约率不到位的问题。这是由于：一是煤炭供需和价格波动较大，导致煤电双方对于煤炭价格的预期不同。在不同供需环境下，煤电双方长期处于一方对价格相对认同、一方对价格相对屈从的状态，双方无法确定一个互为接受的价格，不能形成长期稳定的价格机制，从而影响中长期合同的签订与履约;二是煤炭价格波动无法通过电价有效疏导，煤电联动机制及其实施有待完善。与电力行业相比，由于钢铁、化工等行业实行市场定价，对于煤炭价格波动的承受能力较高，煤炭企业更希望销售给这类行业，这也影响对电力企业合同的签订与履约;三是政府部门缺乏有效的监管手段，导致企业违约成本较低。长期以来，煤电双方签订的合同缺乏权威性和约束性，电煤市场缺乏市场机制，导致合同的罚则形同虚设。这也是煤电之间平衡发展需要解决的核心问题。
记者：要从根本上解决电煤中长期合同的签订和履约问题，应首先解决哪些问题?
游敏：
从根本上解决电煤中长期合同的签订与履约问题，关键在于完善煤电市场机制。当前，应充分应用信息技术，大力提高市场监管能力和诚信体系建设，为煤电双方营造良好的经营环境。建议由政府牵头，煤电企业、行业协会、第三方机构参与，积极搭建“产运需”三方参与的合同签订与履约的交易和信用管理平台。平台可借鉴采用“互联网+”的新型交易模式，通过网络自动生成“合同签订、电煤交易、押金与资金交割、合同履约和信用管理”的基础信息，从而为市场监管和诚信体系建设提供客观公正的信息依据。
为此，建议由政府负责，制订行业企业信用信息数据采集目录，明确信用信息采集范围以及管理办法。出台煤电企业信用等级评价标准和考核指标。同时充分发挥行业协会、第三方机构服务企业、沟通社会、联系政府的桥梁纽带作用，打造法规健全、闭环监管和运转高效的监管与诚信体系。同时要求参与煤电市场的煤炭、电力企业与铁路部门都要上网注册，在交易信息平台开展合同签订、市场交易并接受政府监督和政府授权的行业协会或第三方机构开展诚信管理。该信息平台可分为省内与跨省两个层级。省级层级由各省(市)发改委或经信委对平台运行进行监督管理，跨省层级则由国家发展改革委运行局担负监督或者授权行业协会或第三机构开展监督与诚信管理。
我认为，平台的建设可以作为国家发展改革委运行局落实国家治理体系与治理能力现代化建设的一项重要内容，以信息管理和“互联网+”为手段，符合国家大数据战略要求，将大大提高政府的监管效率，降低电煤市场成本，为构建煤电运三方长期互信，促进我国电煤和能源市场有序、高效运营作出更大的贡献。
健全煤电市场机制 促进去产能与保供应协调进行
记者：对煤炭去产能和电煤保供应您谈了很多，我们也学到很多。当然目前最关键的是如何保障电煤中长期合同的签订、履约执行问题，您认为或者您建议如何保障电煤合同覆盖广、履约高?
游敏：
当前改善煤电企业经营环境，解决历史遗留问题，鼓励煤炭火电企业互相参股重组，构建高效的煤电市场机制，是保障电煤中长期合同签订和履约的重要前提。
建议政府有关部门进一步关注煤炭企业历史遗留的老问题和去产能过程中产生的新问题，妥善处置矛盾最突出的职工薪资及安置问题，完善去产能相关配套政策，科学合理安排奖补资金的使用模式以及退出煤矿的历史债务处置等问题。对于传统煤炭企业来说，脱困发展的关键在于按照供给侧结构性改革的要求，切实改善煤炭供给的质量和效率。一是加快多元化转型步伐，建立健全清洁高效的煤炭生产供应体系，积极挖掘煤炭产业链上和关联产业链间的业务和盈利机会;二是立足市场和用户需求，加快优化产品结构和市场布局，不断提高服务质量和水平，切实提高企业的运行效率和盈利能力。
针对火电经营困难问题，建议应根据电力市场化建设的需要，建立和完善水火置换机制，通过中长期合同平抑煤价非正常波动。同时完善煤电联动机制：一是取消“联动系数分档累退机制”，将联动系数明确为1，因为煤价上涨越高，燃料成本越高，企业越难以承受，越需要相应的电价疏导;二是将年度联动其调整为半年联动或季度联动，使得煤电价格更好地反应电煤成本，反映真实的市场供需变化，减缓按年度电价调整幅度过大的压力;三是增加机组利用小时数作为联动因子，对机组利用小时减少导致单位固定成本上升的因素，应予以适度考虑;四是综合考虑上述机制调整和电煤价格上涨的具体情况，尽快制定出台煤电标杆电价上调政策。
原文首发于《电力决策与舆情参考》2017年10月13日第37期
原标题:独家 | 专访中电联游敏：煤炭去产能与电煤保供应须协调进行
