加拿大大型政府信息技术工程审计

　　一、大型信息技术工程审计背景

　　在电子政务建设初期，加拿大审计长公署通过政府信息系统开发审计，推动了政府信息化建设，但以往审计发现的问题仍然存在，政府信息化建设及监督也发生了新的变化。

　　（一）电子政务建设状况

　　1995年，加拿大政府在政府再造蓝图中，将信息技术视为提高公共服务水平、大规模削减行政费用的良方。经过多年努力，加拿大政府不仅在教育、就业、医疗、采购、社会保险、企业服务、税务等领域实现了政府电子服务，而且根据企业和公众要求不断开发、建立了政府入口网站。例如：加拿大政府入口网站，加拿大出口资源网站，加拿大青年网站等。

　　（二）以往审计发现的问题、建议及整改情况

　　1995年、1996年和1997年，加拿大审计署对政府信息系统开发进行了三次全面的审计。针对审计发现问题，提出了相应的审计建议，被审计单位及有关部门采取了相应的改进措施。

　　1.审计发现问题及建议

　　1995年，审计发现：基本业务问题分析不充分；管理层的支持和工程所有权不一致；开发小组经验不足；开发结果与用户承兑内容不完全一致；信息系统开发缺乏有效的监督。

　　1996年，对另外一些大型信息技术工程进行了检查。审计报告的问题进一步支持了上次关于加强信息技术工程治理的审计建议。即：信息技术工程开发的担保人由于政府部门和机构最高管理层担任，并对信息技术工程开发进行支持，保持两者的统一，是信息技术工程开发成功并达到预期结果的关键。

　　以往审计还发现：由于配置兼职领导，没有经过培训或没有大型信息技术工程的管理经验，通常致使信息技术工程开发失败。

　　2.整改情况

　　公共账目委员会在1996年5月份的报告中指示政府部门落实审计署1995年提出的审计建议，落实审计建议的方式包括：配置更多的资源，以对大型信息技术工程进行监督；就信息系统正在开发项目的投资情况向公共账目委员会提交年度报告；由财政部办公厅采取措施，保证大型信息技术工程所有权明确，责任到位；在可能的情况下，将信息技术工程拆分为较小的规模，以便管理。

　　财政部办公厅通过制定总体性指导文件--《改进管理框架》（Enhanced Management Framework），落实审计署的建议和公共账目委员会报告的指示。1998年，财政部办公厅制定了《信息技术工程管理改进框架》（An Enhanced framework for the Management of Information Technology Projects），以促进政府部门和机构对《改进管理框架》的实施。

　　1998年以来，财政部办公厅基本没有制定大型信息技术系统管理指南。最近，审计署从财政部办公厅下设机构首席信息官处得知：该机构正在全面评估《改进管理框架》，并在一些大型信息技术工程开发成果的测评和报告中采用了一种新的方法。

　　（三）借鉴、使用新的监督方法

　　一些政府部门和机构在信息技术工程的自我检查中采用了第三者检查法。审计署注意到，一些国家政府部门（特别是英国、美国和澳大利亚政府部门）在大型的信息技术工程监督中采用了新的方法。这些标准化的方法要求：在信息技术工程开发期间，由独立的第三者对其最大的信息技术投资进行定期测评。在信息技术工程测评中，第三者实施严格的监督，并允许直接向政府（行政机关）提出建议。

　　在英国，政府建立了政府商务办公室（the Office of Government Commerce），以促进政府部门和机构开发和应用成功的信息技术工程。政府商务办公室开发了非约束“网关”复查框架，以较早地发现威胁信息技术工程成功的因素。2001年以来，政府商务办公室的定期报告不仅使大型信息技术工程变得更加公开透明，而且使政府核心部门更容易关注存在问题的领域和环节，更容易编排政府部门和机构的高层支持部门。

　　（四）政府信息化建设现存问题

　　在以前审计中，审计署就加强工程治理、工程业务内容分析、工程管理和工程组织能力评估等问题提出了相应的审计建议。针对这些审计建议，财政部办公厅制定了《改进管理框架》。由于政府部门和机构没有执行《改进管理框架》的规定，现行审计中发现的许多问题是以前审计报告中一直关注的问题。尽管研究结果早已表明小型信息技术工程比大型信息技术工程开发更容易成功，但政府部门和机构却再次进行大型信息技术工程建设，对此审计署给予关注。因为随着大型政府部门信息技术工程文件的形成，政府部门和机构若要避免以往的错误，完善信息技术工程的治理和管理框架非常关键。

　　二、大型信息技术工程的特征及审计的重要性

　　通过信息技术改进政府管理方式是加拿大政府信息技术工程开发的现实特征，开展大型信息技术工程开发审计，对政府信息化建设至关重要。

　　（一）大型信息技术工程的特征

　　目前，联邦政府开发的大型信息技术工程，许多不再仅仅是开发新型的计算机硬件、软件和系统，而是促进政府部门和机构转变业务方式。例如：引进新的业务程序，使业务处理现代化。其开发呈现以下特征：

　　投资量大。2003年至2006年间，经财政部批准、由政府部门和机构承担的信息技术工程有88项，投资额达71亿美元。在这些财政部批准投资的信息技术工程以外，政府对加拿大健康信息中心（Canada Health Infoway）已经投入12亿美元，加拿大税务局（Canada Revenue Agency）对本单位信息系统已经投入4.31亿美元。所以，政府在3年中对信息技术工程投资总额共计87亿美元。

　　业务内容变化快。提高公共服务的质量和效率，是政府信息技术工程开发的关键。它如同信息技术可以导致政府业务变化一样，人人皆知。当今，几乎所有的政府信息技术工程都存在着一些引发业务内容变化的因素，这种变化超出了对新型计算机硬件、软件、系统的开发范围。引发业务变化的因素包括引进新的业务程序、业务处理现代化和向客户提供新型服务。新型客户服务通常包括：更新大量的手工处理程序规定，或更新自动化处理程序或电算化处理程序，例如：提交网络在线求职记录。

　　复杂性超出了政府部门界线。1998年至2006年间，大型信息技术工程发生了根本性的变化。联邦政府已经意识到大型信息技术工程的复杂性超出了政府部门界线，这种意识的增强导致了扁平化措施的出现（例如：政府在线，安全路径）。提高大型信息技术工程应用效率，取决于联邦政府部门和机构的整体决策水平。然而，在扁平化管理不完善的情况下，政府实现信息技术工程业务改造的计划的可能性很小。

　　工程管理工作新。与其它行为规范相比，政府信息技术工程管理工作比较新。与之适应，政府部门和机构对信息技术工程管理方式仍然在探索之中。因此，任何以信息技术为业务支撑的投资单位，对大型信息技术工程的内在复杂性、造价高、风险大及计划期长和开发期长的问题，必须加以关注。

　　工程规模变小。近十年间，其他国家政府部门和民营部门对广义信息技术工程面临的竞争和失败原因进行了研究。审计署在1995年审计报告中，就信息系统开发问题，对斯坦迪什小组（the Standish Group）1994年的研究成果进行了评估。研究发现令人担忧的问题是：31.1%的信息技术工程在完工前作废，52.7%信息技术工程高出原有造价的189%。在2000年的研究报告中，斯坦迪什小组总结了信息技术工程开发的主要规律，认为： 限制工程开发规模由6个人用6个月完成，是多数信息技术工程取得成功的诀窍；到2000年，每项信息技术工程平均造价比1994年减少一半。

　　工程开发成功率逐步提高。2004年，斯坦迪什小组在检查中提出：1994年以来，信息技术工程开发成功率有了某些提高。该小组当年检查结果显示：开发成功的（达到时间、预算、特征、性能要求）占全部开发的信息技术工程的29%；有争议的（完工不及时，超出预算，或没有达到特征、性能要求）占全部开发的信息技术工程的53%；失败的（完成的或交工的工程提前作废，或者从未使用过）占全部开发的信息技术工程的18%。

　　（二）审计的重要性

　　开展大型信息技术工程开发审计，不仅可以促进电子政务的建设，而且可以提高政府信息化投资效益。

　　当今，很少有政府部门和机构在缺乏信息技术支撑下进行业务处理。但政府部门和机构若想经济、有效地提供公共服务，就必须开发出成功的信息技术工程。而大型的信息技术工程较之以前更加复杂，政府参与者不断地增加。

　　最近三年，新的业务项目主要使用信息技术，为此联邦政府审核批准资金达87亿美元。尽管信息技术工程对政府部门和机构很重要，但仍存在着超支、延期、绩效不高、大量投资后废弃的情况。了解信息技术工程失败和成功的原因，有助于政府更好地确定政府成功地规划和管理信息技术工程的位置，为政府履行职责提供有效的服务手段，使信息技术投资效益最大化。