2018年国家发改委先后于4月、5月、7月和9月发布了四份降电价文件，明确指出要切实落实政府工作报告中“降低电网环节收费和输配电价，一般工商业电价平均降低10%”的目标要求。文件中特别强调了要将降价的红利传导到终端用户，重点清理规范转供电环节违规加价，认真排查本地区商业综合体、产业园区、物业、写字楼等转供电主体电价政策落实情况，找准降价政策落地的难点、堵点，分类施策，采取综合措施，加快清理规范转供电主体在国家规定销售电价之外向终端用户收取的不合理加价，打通降价的"最后一公里"。紧接着，各地发改委、物价部门开展了专项行动，调查、通报、处理了一批转供电主体的违规加价行为。“转供电”这一长期存在的供电现象成为本次降电价关注的热点，也是降价工作的难点。
（来源：微信公众号“中国电力企业管理” ID：zgdlqygl 作者：转供电问题课题组）
什么是转供电？
转供电是指电网企业无法直接供电到终端用户，需由其他主体转供的行为，通俗的说，由于种种原因，供电企业没有装表到户，抄表到户，收费到户，终端用户的电费没有直接交给供电企业而是交给了转供电主体。发改委文件中所指出的“转供电主体”主要是指：公用电网未到达区域或供电企业未直供到户，由产业园区、综合体、小区物业、写字楼等自用配电设施供电的主体。“转供电用户”是指通过转供电主体的配电设施供电，未直接和供电企业发生供用电关系的终端用户。
为什么会产生转供电现象？
转供电问题有着复杂的历史原因，一直伴随着我国的电力工业发展而存在。计划经济时期，由于电力工业投资不足，普遍存在着“重发轻供不管用”的现象，所以除电网企业外的社会资本投资建设了供配电设施，一方面解决自身用电问题，一方面还承担了就近其他用户的供电。例如工矿企业的生产用电、办公用电和生活用电，企业自建宿舍用电等，目前正在进行的“三供一业”的改造分离也就是解决企业办电转供的历史问题。改革开放后，特别是经历了电力体制的改革，转供电的问题得到了部分解决，例如上世纪九十年代进行的农村电网的改造，农村电网全部收归为电网企业直管，实行“三到户”管理和城乡同网同价，彻底解决了乡镇电管站转供加价的农村高电价问题。2005年前后进行的“两电分离”改造，解决了部分老企业生产用电和生活用电的分离，生活用电由供电公司直供，降低生产用电和生活用电费用，为老企业和职工减负担，效果显著。由于供配电设施的投资建设界面的划分，投资红线以内的企业建设了自身的供配电设施，形成了居民小区、园区、综合体、写字楼等新的转供电主体，转供电终端用户（如小区居民、租住商户、园区企业、公寓住户等）未享受到供电企业直供服务，这部分的转供电主体亦是本次降价检查的重点。
转供电的利与弊
任何事情都是要一分为二的分析，转供电现象之所以存在至今，有其历史和现实的客观原因，分析其存在的利与弊，可以帮助理清时下治理转供电违规加价问题的思路。
在我国电力工业发展的历程中，国家电力投资还没有完全覆盖到所有区域的电网建设，也就是说今后还有相当长的时间里，社会资本投资建设特定区域的供配电网这种现象还将长期存在。目前非电网企业投资、建设、管理的供配电设施有以下几种形式：一是新建各类园区的供配电设施，如果达到一定的规模，可以作为增量配电业务的改革，成为园区配售电公司供电区域；二是开发商建设的居民小区及小区内的配套商业供电设施，小区居民的供配电设施应移交给供电企业，实行一户一表直供到户，否则用电矛盾突出；三是现存的工矿企业的宿舍区、办公区借用企业生产供用电设施，可以通过“三供一业”和“两电分离”改造，尽快移交给供电企业；四是投资商建设的商业综合体、写字楼的供配电设施，对入驻综合体、写字楼的各类商户的转供电违规加价问题是本次检查关注的重点。毋庸置疑，非电网企业的社会资本参与特定区域配电设施投资建设弥补了国家电力投资的不足，解决了自管区域内用户的用电问题，这是积极肯定的一面，但是也带来了一系列的突出问题，主要是：一是转供电主体建设的配电设施，虽然经过了供电企业并网检验，但由于是自管性质，投资商在建设这些设施时建设标准不高，供配电设施运行可靠性较低，故障率较高；二是自管性质的供配电设施缺乏正常的运行维护，比如说日常的巡视检查、预防性试验、事故演习等，运行中的安全隐患较大；三是由于缺乏专业的人员对供配电设施的运维管理，线路、设备损耗大，用电管理混乱，造成用电成本较大。
转供电涉及到的法律法规
2015年4月24日修订的《中华人民共和国电力法》二十五条：供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。
供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。
省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更，由供电企业提出申请，电力管理部门依据职责和管理权限，会同同级有关部门审查批准后，发给《电力业务许可证》。供电营业区设立、变更的具体办法，由国务院电力管理部门制定。
第六十三条：违反本法第二十五条规定，未经许可，从事供电或者变更供电营业区的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款。
第四十四条：禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用；但是，法律、行政法规另有规定的，按照规定执行。
第六十六条违反本法第三十三条、第四十三条、第四十四条规定，未按照国家核准的电价和用电计量装置的记录向用户计收电费、超越权限制定电价或者在电费中加收其他费用的，由物价行政主管部门给予警告，责令返还违法收取的费用，可以并处违法收取费用5倍以下的罚款；情节严重的，对有关主管人员和直接责任人员给予行政处分。
2016年1月13日修订的《电力供应与使用条例》第二十条： 在公用供电设施未到达的地区，供电企业可以委托有供电能力的单位就近供电。非经供电企业委托，任何单位不得擅自向外供电。
第三十条：用户不得有下列危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为：
(六)未经供电企业许可，擅自引入、供出电源或者将自备电源擅自并网。
第三十八条：违反本条例规定，有下列行为之一的，由电力管理部门责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得5倍以下的罚款：
(一)未按照规定取得《供电营业许可证》，从事电力供应业务的；
(二)擅自伸入或者跨越供电营业区供电的；
(三)擅自向外转供电的。
1996年5月19日原电力部颁发的《供用电监督管理办法》第二十三条：违反《电力法》和国家有关规定，未取得《供电营业许可证》而从事电力供应业务者，电力管理部门应以书面形式责令其停止营业，没收其非法所得，并处以违法所得五倍以下的罚款。
第二十四条：违反《电力法》和国家有关规定，擅自伸入或跨越其他供电单位供电营业区供电者，电力管理部门应以书面形式责令其拆除深入或跨越的供电设施，作出书面检查，没收其非法所得，并处以违法所得四倍以下的罚款。
第二十五条：违反《电力法》和国家有关规定，擅自向外转供电者，电力管理部门应以书面形式责令其拆除转供电设施，作出书面检查，没收其非法所得，并处以违法所得三倍以下的罚款。
第二十八条：电力管理部门对危害供电、用电安全，扰乱正常供电、用电秩序的行为，除协助供电企业追缴电费外，应分别给予下列处罚：
未经供电企业许可，擅自引入、供出电力或者将自备电源擅自并网的，应责令其改正，给予警告；拒绝改正的，可下达中止供电命令，并处以五万元以下的罚款。
从《电力法》、《电力供应与使用条例》、《供用电监督管理办法》等电力法律法规来看，我们可以得到以下结论：未经供电企业批准的转供电行为是被禁止的；电费违规加价行为是违法的；供电经营行为是要取得《电力业务许可证》（原《供电营业许可证》）的。但是在现实中，由于市场经济的快速发展、电力执法的缺位、电力企业的改制以及电力供应的特殊性等原因，擅自转供电以及转供电违规加价收费的情况已是司空见惯了。
转供电现实情况
国家发改委办公厅2018年11月20日发文《关于切实做好清理规范转供电环节加价工作有关事项的通知》（发改办价格〔2018〕1491号），文件中明确指出：“部分地区还存在转供电主体和终端用户底数不清、政策宣传解释不到位、转供电主体传导降价红利不到位、户表改造工作进展迟缓等问题，国家多次降低一般工商业电价的措施未能得到有效传递和落实。”这实际上也明确指出了全国范围内客观存在着大量转供电主体和转供电终端用户，转供电主体电费违规加价问题应该是较普遍现象。
经过2018年的下半年摸查，不完全统计全国共有40万转供电主体，3400万转供电终端用户，随着经济的增长，这个数字也是在不断刷新。课题组成员跟随当地有关部门做了部分转供电情况的调查，超过92%的转供电主体收取终端用户电价超过1.00元/千瓦时，有的高达2.30元/千瓦时，80%的转供电主体没有宣传政府的降电价政策，85%的转供电主体没有降价措施，98%的转供电主体没有进行过电价电费测算，收费基本上都是估算出来的，70%的转供电主体通过电费违规加价获得了不菲的收益。2019年1月31日，国家市场监管总局对外发布关于部分转供电主体不执行国家电价政策典型案例的通报，对北京、上海、广州等商业综合体违规加价和不退还降电价电费的行为给予点名通报，通报还强调了对机场、火车站等特殊供电区域和大型商业综合体转供电加强监督检查。这起通报，与课题组进行的局部调查情况基本吻合，反应了转供电降价工作的真实情况。
经过国家发改委四次发布的降低一般工商业用户的电价文件和各级地方政府的查处措施落实，全国降电价降低企业电费成本近千亿元，电网直供用户降费显著，转供电终端用户并没有完全享受到降价红利，由于转供电主体与电网公司直接结算，它享受到了降价福利而没有传递到终端用户，这是和国家降价惠及所有用户的初衷相违背。据四川省发改委统计，一般工商业电价降低10%，累计为全省一般工商业用户节省电费30多亿元，四川省40%的一般工商业户用电是通过园区、商业体转供的，降价节省的30多亿元电费，有10多亿元本该属于转供电用户，但都被转供电主体“截留”了。所以转供电终端用户，由于不合理加价等，降价成果未能得到有效传递和落实，“获得感”不强。因此2018年下半年国家和各级政府通过行政手段花费大量的人力物力对转供电主体进行了清理和检查，有一定成效，但是国家的目录销售电价能够切实传递到转供电终端用户的还是有较大的阻力。
转供电加价问题分析
转供电主体加价供电是否合法？
《电力法》第四十四条：禁止任何单位和个人在电费中加收其他费用。
2018年发改委文件这样规定：全面清理规范电网主体在输配电价之外的收费项目。重点清理规范产业园区、商业综合体等经营者向转供电用户在国家规定销售电价之外收取的各类违规加价。产区园区经营的园区内电网可自愿选择移交电网企业直接供电或改制为增量配电网。商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊（发改价格〔2018〕500号）。
目前，一些地方的商业综合体、产业园区、物业、写字楼等转供电环节存在不合理加价现象，国家多次降低一般工商业电价的措施未能得到有效传递和落实，必须采取有力措施清理规范，确保降价成果真正惠及终端用户（发改价格〔2018〕787号）。
显而易见，转供电主体在不具备电力业务许可的情况下，现行的法律法规是禁止加价供电。
按照《电力法》第三条：电力事业投资，实行谁投资、谁收益的原则。转供电主体可以依据《关于简化优化许可条件、加快推进增量配电项目电力业务许可工作的通知》（国能综通资质〔2018〕102号）办理电力业务许可证（供电类），按照核定输配电成本和合理收益，依法开展供电经营业务。
转供电加价供电是否合理？
在进行清理和检查过程中，转供电主体加价的理由主要有以下几个方面：配电设备的投入及折旧费用；供配电设施的运行维护维修费用；专业人员的人工费用；公用设备的能耗费用；设备损耗、线路损耗等；服务费等。
对于投资商开发的综合商业体，按照《物权法》的有关规定，配电设施属于建筑物的配套设施，如同综合体内电梯、门廊、道路一样，租住的商户不可能再付出额外的使用费，应该在租金、物业服务费中体现。对于物业管理的小区商业用房的转供电，配电设施属于全体业主所有，物业公司更无权加价收取转供电费。对于进驻园区的工商企业，园区管理部门应更加注重营商环境的搭建，合理收取相关费用，让更多的商户进入园区经营创业。对于写字楼的转供电主体，如同小区商业房，物业公司无权加价收费。但考虑到转供电主体的实际情况，在国家发改委“关于降低一般工商业电价有关事项的通知” (发改价格〔2018〕500号)中，“商业综合体等经营者应按国家规定销售电价向租户收取电费，相关公用设施用电及损耗通过租金、物业费、服务费等方式协商解决，或者按国家规定销售电价向电网企业缴纳电费，由所有用户按各分表电量公平分摊。”
治理转供电违规加价问题对策
2018年国家、各级地方政府、电力管理部门治理转供电加价问题工作力度不可谓不大，调动了各方面资源进行了摸排调查清理，国家市场监管总局还通报了一些典型案件，这种运动式的专项行动如何形成治理难题的长效机制，需要进一步研究一套行之有效、共赢互利的措施和办法。
一是继续加大宣传和查处力度，利用各类媒体宣传到户，让所有转供电终端用户明白知晓国家降价政策，各级政府也要畅通举报渠道，切实维护终端用户的利益，并公布阶段性查处违规加价的典型案件，主管部门要按照相关法律法规加强对转供电加价行为的监管，建立相关主体信用档案和失信黑名单制度，将违规加价、不执行国家电价政策等失信行为纳入全国信用信息共享平台对外公示。全社会形成群防群治的局面，高压情形下让转供电主体放弃违规加价的不当得利。
二是对于部分产业园区转供电主体可以改制为增量配电网，按照《有序放开配电网业务管理颁发》的有关要求向地方政府能源管理部门申请电力业务许可证（供电类），开展配电营业业务。当然这个过程比较复杂，需要一定的专业团队管理和操作。
三是各级政府管理部门应根据前一阶段摸排的情况，制定出台“转供电主体电价电费抄收规范”，指导转供电主体测算公用能耗和损耗，合理分摊转供电的有关费用。
四是供电企业应主动服务，发挥央企的社会责任，对于符合条件的终端用户，尽快实现一户一表改造和电网直供，一劳永逸的解决转供电问题。
五是随着电力体制改革的不断深化，具备电力业务许可证资质的专业公司会越来越多，庞大的客户侧配电资产可以交给这些专业公司运行管理，按照输配电成本加合理收益的原则，取得合理的经营效益，惠及投资商和终端用户。
六是对于不愿移交或未达到电网移交标准的转供电主体的配电设施可以委托给有资质的综合能源公司管理运行，通过技术改造，经济运行，综合利用等手段降低用能成本和人员负担。
本文刊载于《中国电力企业管理》2019年02期，课题组成员：国网安徽省电力有限公司培训中心吴琦、 吴可汗、马璐瑶、姜睿、徐结红、国网安徽省电力有限公司淮南供电公司陶华春、国网安徽省电力有限公司肥东供电公司汪良兵、南京审计大学信息工程学院吴青。
