王信茂
曾任水电部西北勘测设计院副院长，能源部、水利部水利水电规划设计总院副院长，电力工业部规划计划司副司长、司长，国家电力公司计划投资部主任，电力工业部（国家电力公司）三峡工程办公室主任，国家电力公司动力经济研究中心主任。上世纪90年代，在原电力工业部规划计划司任副司长、司长和在担任原国家电力公司计划投资部主任期间，直接参与了贯彻“流域、梯级、滚动、综合”开发水电八字方针的规划及实施工作。
编者按
我国水能资源极为丰富，但至“七五”（1986-1990年）末开发利用的程度很低，开发的潜力很大。党中央国务院对开发利用水能资源非常重视，一直把优先开发水电作为我国能源工业发展的一条重要政策。针对我国水能资源分布呈现流域性强的特点，以及通过流域调度使水能资源充分发挥其最大经济和社会效益的需要，国务院决定在水电建设上推行了“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针。
上个世纪90年代以来，水电建设认真贯彻落实八字方针，借鉴国外的先进经验，根据已建和规划建设的布局，依据《公司法》，创新思路和不断探索，尽可能有计划地按流域组建流域水电开发公司，解决了困扰水电建设多年的资金严重不足问题，对促进水电大开发起到了重要作用，也决定了当前我国水电开发的市场格局。同时，对于解决当前水电行业存在的“一条江、多家业主”的问题——包括掣肘水电站建设、阻碍各梯级电站能力和综合效益发挥等，八字方针也具有极高的镜鉴意义。
八字方针的提出缘由
“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针是在“八五”（1991-1995年）期间提出的，当时水电建设总的形势是不断推进改革开放。
利用外资和集资办电，为我国水电建设和发展引入了新的模式与理念。1984年，鲁布革水电站成为我国第一个使用世界银行贷款的大型水电工程，开创了管理体制和建设模式改革的先河，形成了轰动全国的“鲁布革冲击波”，使招标承包制得以在水电系统乃至全国的基本建设行业全面推行，最终冲开了实行了几十年的自营体制。水电建设体制改革迈出重要的一步，同时也引进了国际建设市场规则。
从1986年起，鲁布革经验在全国范围内推广，一些电站建设竞相开展了建设管理体制改革的尝试，广州抽水蓄能、岩滩、漫湾、水口、隔河岩等5个百万千瓦级水电站纷纷实行了“业主负责制、招标承包制、建设监理制”的管理模式，新的管理体制和运行机制使这些项目在工期、质量、造价等方面取得了公认的成绩和进步，被业内誉为“五朵金花”。
1993年党的十四届三中全会召开前夕，理论界对“公司制”进行了讨论。水电建设虽然已经推行了业主负责制，但是新旧制度的关系还没有从根本上理顺。根据《公司法》和现代企业制度的要求，水电建设系统需要进一步把业主负责制推进到公司制。
可以说，当时的水电在全国各行业的改革中处于领先地位，同时更进一步的改革也势在必行。
另外，当时各方水电建设积极性高涨。早在1992年，时任国务院副总理邹家华主持国家计委主任办公会议，研究提出了1991—2000年我国水电新增装机4500万千瓦、2000年全国水电装机容量达到8000万千瓦的目标。这极大地调动了地方政府和各级电力部门兴办水电的积极性。“八五”期间，由于中央和地方政府的大力支持，水电投产形势也是比较好的，全国大中型水电投产一年迈上一个新台阶——1991年新增115万千瓦，1992年213万千瓦，1993年335万千瓦，1994年又上升到447万千瓦，连年创出投产水电装机容量的新高。到1994年底，水电装机容量已达4906万千瓦，年发电量1668亿千瓦时。
但当时行业存在的问题同样突出。一是水电投产后劲不足，如无新的政策措施，从1995年起水电投产规模将开始走下坡路，水电装机比重也在逐年下降，“六五”（1981—1985年）末为30%，到1994年底已降到24.54%。二是水电开工规模严重不足。由于当时国家把抑制通货膨涨作为经济工作的首要任务，采取了各项宏观调控措施，包括严格控制固定资产投资规模。比较乐观的估计是，“八五”电力部门归口的大中型项目只能开工1100万千瓦左右，不到计划规模2400万千瓦的一半。三峡枢纽在“八五”开工，但因工程巨大，到2003年才能投产第一批机组。因此，这种状况将直接影响“九五”（1996—2000年）的投产规模。导致2000年水电装机达到8000万千瓦的目标要推迟两年左右才能实现。
之所以产生以上问题，表面上看，主要原因是资金问题，但从深层次分析，实际上还是体制机制问题。因为水电建设投入大、工期长，当时以中央财政拨款及以后拨改贷的发展方式，已很难支持大规模的水电建设。而国内和国外的经验表明，要想加快开发速度，水电建设需要建立一种可以“自我积累、自我发展”的体制机制。“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针，就是在这种大背景下提出的应对之策。
体制机制创新的设想
八字方针涉及深层次的体制机制问题，关系水电行业此后的发展走向、格局，是大政策，所以国家和电力工业部都非常重视。
从1994年下半年，电力部在分管规划（计划）的查克明副部长和分管水电开发的汪恕诚副部长领导下，多次组织部内有关司局总结、研究“八五”以来水电投资建设的情况及经验，并借鉴国外的先进经验，认为水电开发必须深入贯彻“流域、梯级、滚动、综合”开发的八字方针，创新建立流域水电梯级滚动开发的体制机制。如果不建立自我滚动开发的体制机制，“加快开发水电”将永远停留在口号上。
1995年2月，电力部规划计划司（以下简称部计划司）在京召开了“加快水电开发政策讨论会”，水电农电司等有关司（局）参加了会议，就有关“水电政策总体设计”上的几个关键问题进行了研讨：一是盘活存量，解决好资本金和融资问题。应成立流域或地区性水电开发公司，必须把过去已建成的水电站划给这些公司。二是国家政策要倾斜，应从水电工程特点出发，制订有利于国家和地方、有利于合理和加快水电开发的政策。三是推行现代企业制度。四是研究水电开发政策重点在西南。
这次会议就是讨论如何具体细化、部署落实八字方针的问题。会后，部计划司向部领导汇报了关于流域水电梯级滚动开发体制机制创新的设想：
首先就是要创新思路。主要包括了3个方面：一是在一个流域内要按现代企业制度的要求组建一个流域水电开发公司（以下简称流域公司），实行梯级连续开发，可以使设计施工流水作业，充分利用已有的交通、通讯设施和施工辅助企业等，提高劳动生产率，缩短工期，降低造价，提高工程经济效益。同时通过梯级连续开发，可以形成规模经济，便于组织电力集中外送。二是对于国家批准的流域公司，基本作法是在一条河流（河段）上，由国家投资建设的水电站作为启动电站（或叫母体电站），电站投产后的全部收益滚动开发下一个梯级电站。然后再拿这些电站的收益去滚动开发下一个电站，这样一个梯级一个梯级靠自已滚动发展。三是为了加快水电开发，在一定的时期内，国家和地方还要对流域公司的新建项目投入一定的资金。
可以看出，所有这些政策思路都是非常务实的——要能保证“流域、梯级、滚动、综合”的方针真正落地。
在具体筹划方面，我们的设想主要有4条：一是根据我国水能资源的开发条件，以及目前开发的现状和前期工作完成情况，部计划司经过研究、测算后，认为在湖北清江、贵州乌江、四川宝兴河、黄河上游（青海段）、湖南沅江、四川雅砻江、长江中上游干流等河流（河段）基本具备滚动开发的条件。二是为了不给国家财政产生太大的影响，我们建议在具体操作的步骤上分期分批实施。初步计划在近两手内先改造完善清江和乌江两个流域公司，使其具有滚动开发机制，同时，再以滚动模式新组建宝兴河和黄河上游（青海段）流域公司。三是流域公司要发挥好资源所在地区办电和用电地区投资的积极性，对于具有区域性能源基地的重要河流，要打破省（区）界限，除国家政策性投资外，投资主体应多元化。可根据各流域特点在明确产权的基础上，本着有利于调动国家、地方和企业积极性的原则，因地制宜地按不同方式组建。四是根据国务院领导确定的“电厂与电网分开建设”的原则，我们认为，流域开发公司作为独立法人，其任务只是开发电站，不经营电网，公司与电网签订上网合同，向电网卖电，并服从电网的统一调度。
这些创新思路、具体筹划已经搭建起了比较完善的框架。现在看来，水电行业也基本上是在此框架内发展壮大的。
得到高层领导充分肯定
当然，我们还提出了多个需要在国家层面研究解决的相关问题，主要是鼓励、扶持政策，并建议电力部领导向国务院提出这些问题。电力部的领导充分肯定了创新思路、具体筹划和相关建议，并决定按此向国家计委、国务院领导汇报解决存在问题，出台相关支持政策。同时，决定纳入全国电力发展“九五”计划和1995年和1996年的年度重点工作。这些创新设想也得到国家的充分肯定。
1995年2月8日，邹家华副总理在听取电力部史大桢部长、查克明副部长关于电力发展“九五”计划汇报时，对水电开发与水电投入问题明确指出：“水电要实行‘流域梯级滚动’开发，要以流域公司的形式组织开发，并实行‘大中小结合、高低水头结合’，水电的比重要提高，要研究水电发展的政策。”
1995年5月31日，李鹏总理在听取国家计委和电力工业部汇报“九五”电力计划和2010年远景目标规划时指出：“水电要走出一条‘以电养电’滚动发展的路子，三峡建设一部分资金就是靠葛洲坝的利润和折旧提供的，另一部分资金来源于每千瓦时电加4厘钱。21世纪前10年，三峡的1820万千瓦装机容量将先后投产，每年有巨大的利润，可以用这笔资金建设上游的水电站。三峡工程和二滩工程投产后，将更有条件对长江上游干、支流水力资源实行梯级滚动开发。”
1996年1月12日，邹家华副总理在主持听取电力部关于水电建设资本金等问题汇报时指出：“水电发展的‘流域、梯级、滚动、综合’‘八字方针’，经实践证明是符合客观实际、行得通的，是有效益的；现在全国水电从容量上看才开发13%，水电的发展速度是太慢了，应加快水电开发，今天出席会议的各部门都强调了加快水电开发的重要性并表示支持。现在需要一条河一条河地研究滚动开发问题，如湖北清江、四川南桠河、湖南沅江、黄河上游段等。”
另外，在1996年3月由第八届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中也明确：水电要实行流域梯级滚动开发，大中小结合、高低水头并举、综合利用的原则。
至此，八字方针在我国最高层级的规划中，都已经得到肯定。
积极推进流域梯级滚动综合开发
从具体实施上看，根据1993年党的十四届三中全会提出的“建立社会主义市场经济体制”和《公司法》，电力工业部及国家电力公司在促进和加强流域水电开发方面，都进行了积极而有益的尝试。本着先试点、后推广，并结合国家关于水电开发的规划，在水电丰富的地区和流域，陆续改制完善、组建了若干家流域开发公司。
第一个要说的是湖北清江水电开发有限责任公司。清江是长江在湖北境内的第二大支流。1987年1月，清江水电开发公司（以下简称清江公司）由原国家能源投资公司和湖北省合资，经湖北省人民政府批准成立，具有对清江流域的开发权和经营管理权。清江公司建设的第一座水电站是隔河岩水电站（120万千瓦）。到1994年底，该电站4台机组已全部并网发电。此后，按照《公司法》的原则，该公司进行了相关改制、完善。1995年10月，国家和湖北省作为出资方，共同组建了湖北清江水电开发有限责任公司，明确将隔河岩电站作为清江流域滚动开发的启动电站，滚动开发清江干流上的高坝洲（25.2万千瓦）和水布垭电站（160万千瓦）。
清江水电开发有限责任公司是水电行业第一家由业主负责制公司向现代企业制度转变的企业。1996年1月，邹家华副总理在听取湖北省关于清江流域水电滚动开发的汇报后指出：“希望清江流域水电开发要按‘流域、梯级、滚动、综合’‘八字方针’走出一条路子，做出样板来。”
1997年清江公司被国务院确定为我国第一家“流域、梯级、滚动、综合”开发试点单位。到2008年8月，清江最后一个梯级——水布垭电站全部机组投产发电。至此，我国首个水电“流域、梯级、滚动、综合”开发项目建设目标基本实现。
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