不拆是违规，拆了补多少 安徽岳西：小水电拆除记
安徽岳西，古井园保护区内，被拆除的大坝碎石铺满河道，等待自然修复。(南方周末记者 杨凯奇/图)
曾经的环评失效、到底算在保护区的哪个区域，补偿还是补助，金额是多少……由于相关规划和法律法规的缺失等历史遗留问题，在小水电迎来大整顿的全国地图上，在安徽岳西，大别山腹地里发生的小水电拆除故事具有样本意义。
所有人捂紧了耳朵。“3、2、1……”巨大的爆炸声在山谷中回响。烟雾散去，河南人王营修经营8年之久的名为“美丽”的水电站，成为了一片废墟。
王营修只能在视频中看到这段画面，这一天是2017年6月9日，拆除时，他在离现场一百多公里的安庆市。“我此前并不知情，是收到当地人给我发来的手机照片才知道的。”
深居大别山腹地的安徽省安庆市岳西县，因位于古南岳即今天柱山之西而得名。地跨长江、淮河两大流域，山高谷深，降水丰沛，水能资源丰富，153座小水电站在溪谷间星罗棋布，数量在安徽省位居第一。
1998年和2016年，森林覆盖率达76%的岳西县先后获批设立了鹞落坪和古井园国家级自然保护区。被炸掉的“美丽”水电站就在鹞落坪保护区内。
2017年5-8月间，岳西县17座小水电站因位于自然保护区内而遭到当地政府关停和拆除，岳西县小水电协会副会长王伟国自己也有电站在此次拆除之列。他向南方周末记者表示，能理解当前的环保态势下，政府关停保护区内水电站的意图，但关停和拆除没有按照“法定”程序走，给水电站业主带来财产损失。
当地政府亦有苦衷。“关停电站是中央环保督察和安徽省环保督查下达的整改意见，并且对什么时候关停，什么时候拆除，都有明确时间节点，不能按时完成就要问责。”岳西县环保局副局长储建华坦言。
骤升的环保压力下，类似的故事也一再上演：地方政府与小水电业主从合作走向对立，双双遭遇现实困境。其背后，可能是相关规划和法律法规的缺失。
“立即停产”
连绵的盘山公路，迎面而来的青山挂着雾霭。2018年7月4日，南方周末记者驱车前往古井园保护区，4座电站厂房已无人看守，落满灰尘，只留下一些尚未运走的设备，被剪断的高压线破布条般垂在电线杆上。
拦水坝被挖掘机拆去上半部分，下半部分被打开了一个两米见方的大口子，水流从口子中倾泻而下。
如今的落差让王伟国常回忆起，在2017年岳西摘下国家级贫困县的帽子前，小水电一直是当地政府招商引资的对象，发展至今，“除了旅游，岳西另一个大点的产业就是小水电。”王伟国称。
“政府的鼓励主要在税收和手续办理上，当时想拿到取水证、营业执照等手续，都很方便。”他回忆道。
那时候，甚至鹞落坪保护区本身也曾拥有一家水电站。南方周末记者得到的一份文件显示，1998年，鹞落坪保护区管委会成立了岳西县鹞落水电站，属保护区下属集体企业。
彼时，小水电作为山区农村砍柴生火的替代品，能有效解决边远农村缺电问题，受到从国务院到地方的欢迎。在“以电代柴”“水电农村电气化县”等工程助推下，截至2016年底，中国小水电总装机容量已达7800万千瓦，年发电量2680亿千瓦时，装机容量和年发电量均占全国水电的1/4左右。
2009年，王营修在岳西做一个项目的监理，朋友介绍他接手一座水电站。他买下水电站后投入了350万进行扩建，并根据电站附近村子的名字，为电站取名“美丽”。电站位于鹞落坪保护区内，没有环评手续，但补办环评手续过程顺利。王营修希望通过每度电约三毛五的上网电价，利润2毛，赚到一笔不算丰厚但稳健的收益。
没有想到，时过境迁。2017年4月，安徽省环保督查组要求将保护区内17家小水电关闭拆除。到5月，中央环保督察组驻安庆联络组的《安庆市突出问题交办单》，更将时间节点精确到天：5月15日前汇报方案，5月30日前完成断电断网，拆除主要设备，恢复上下游贯通，9月1日前完成生态修复。
整顿来势迅猛。2017年5月4日，17家水电站的业主们收到了岳西县环保局下达的《责令停产整治决定书》，被要求“立即停产”。第二天，环保局、水利局等执法人员就来到各个电站，强制剪断了输电线路。
半月后，业主们再次收到一份《责令限期拆除设施设备通知书》，责令各电站需在5月26日前自行拆除电站上网断路器，移除主变压器，未按时拆除的，“县环保局将依法予以强制拆除”。5月27日，王伟国的电站厂房内设备被水利局登门拆除。
“中央环保督察的要求很具体，我们就按照这个执行的，没有自己给自己加码。”储建华表示。
风声在变，而业主们并未感受到。在大规模关停来袭前的2016年，保护区那家水电站转手给了一名私人业主。该业主在花大价钱扩建、加装机组后，刚刚发了半个月电就遭到关停。
这已成为当地流传的黑色幽默。“保护区自己的电站，肯定知道是违法的，为什么不主动关停，还要转手给个人?”王营修说。
如今，拆除工作早已尘埃落定。2017年12月28日，在安庆市对中央环保督察反馈问题的整改情况公示中如是描述：古井园、鹞落坪保护区中的17座水电站，现已关停退出。
安徽岳西，古井园保护区内，被剪断的高压线。(南方周末记者 杨凯奇/图)
“被划入核心区”
让王营修愤懑的是，如果不是“被划入核心区”，他认为自己的电站没有被关停的依据。
2017年5月4日，王营修接到责令整改通知书时，错愕地发现美丽水电站，从环评时的“实验区”被划入了“核心区”。
在2009年补办环评时，岳西县环保局对美丽水电站的批复是：“拦水坝、引水渠道、发电机组均位于保护区实验区内……经审查，该项目符合鹞落坪国家级自然保护区总体规划”。
王营修翻开《自然保护区管理条例》，上面规定，核心区、缓冲区不能有任何生产设施，但对实验区的标准则有所放松，规定不能有任何破坏自然资源、景观的设施。最近他亦发现，在生态环境部下发的小水电无序开发专项整顿方案中，有环评手续且位于实验区的电站，不在拆除之列。
目前，发改委和生态环境部的文件中，重点整改的正是保护区内的电站。据南方周末记者搜索，全国11省34个县(市)的小水电拆除整顿行动中，21个都和保护区相关，其他14个地区的整顿也集中于神农架林区这样的生态敏感地带。
“可为什么在环评时，美丽电站却位于实验区?”王营修不理解。
无独有偶，不只是王营修的电站，南方周末记者获得的两份督办岳西县落实保护区内水电站关停的文件，对17座电站所在的保护区划亦存在出入。在2017年4月《安徽省第五环保督察组督办函(第04号)》中，鹞落坪保护区内有1座电站位于核心区，4座位于缓冲区;而在一个月后，中央环保督察安庆市协调联络组下发的《安庆市突出环境问题交办单》中，又变为核心区3座、缓冲区2座。
此外，南方周末记者在古井园保护区发现，前往被拆除电站的路上要经过一道“这里是自然保护区缓冲区、核心区”的提示牌，意味着电站是在缓冲区内的，但根据两份督办文件，古井园保护区里的7座电站，全部位于实验区。
“水电站所属保护区划的证明材料，当时是由鹞落坪保护区管委会出具的。那时保护区管委会还缺乏科学定位技术，是通过保护区总规划的文字描述判断出的，于是电站都位于实验区。事实上美丽水电站位置在核心区毫无疑问。”储建华补充道，“后来我们发现了这一问题，但当时县里为了发展经济，还是让他们继续生产了。”
对两份文件的矛盾之处，储建华解释，以美丽水电站为例，其发电厂房和拦水坝分属缓冲区和核心区。安徽省环保督察时，对如何界定电站处于哪一区没有统一标准。至中央环保督察时，才统一以拦水坝的位置作为界定标准。
中国环科院助理研究员刘方正曾在南方周末举办的绿色传媒研究奖学金班上谈到，通过评估，他们发现全国有70.78%的国家级自然保护区存在范围界线或土地权属不清的问题，“特别是存在违法违规项目的自然保护区，边界权属问题尤为严重，难以得到有效的控制。”
虽然17座电站的命运已然注定，但确定电站属于哪一区划仍有意义：岳西县核心区、缓冲区和实验区的退出补助标准不一样。处于核心区电站的补助标准，要在实验区电站补助标准后打九折，可能意味着以十万元计的补助损失。
王营修担忧，对于小水电业主而言，此前合法办下的环评，在新的环保态势下都变为一纸空文。保护区划之争，或将成为全国小水电整顿普遍面临的深刻困境之一。
“补助”还是“补偿”？
不过，即便属于实验区，也要关停。储建华解释，一方面，位于保护区内的电站或多或少手续不齐全，且全部拆除是中央环保督察的要求。
但在王伟国看来，小水电都是政府招商引资的项目，拥有营业执照、取水证等等手续，一直合法存在，即使关停，也应有协商机制，走合法的退出程序。
他回忆，在强制关停电站前，政府曾召开一场听证会。“我们都对关停表示反对。但这个会更像是政策宣讲而不是听取意见。”听证会后，强制措施还是有条不紊地按照整顿时间节点进行。
设备拆除后，补偿协议却迟迟未来——事实上，责令停产整治决定书上还要求对水电业主进一步处罚，业主们坐不住了，纷纷上访。处罚措施后被收回。
储建华介绍，县政府为每个电站成立了“包保工作组”，由环保、水利、财政等有关部门人员组成，负责电站关停后与业主的商洽与善后工作。一个有说服力的论点是：中央环保督察有整改期限，不签协议，将影响后续工作进度，“大坝反正是一定要拆的。如果等到上面来直接执行这个事情，那补助就要落空了。”
王伟国认为，补助协议的出台尚存争议：虽然政府表示已经请第三方评估机构对各家电站资产做出评估，但自己从未收到评估报告;补助标准是由县财政局制定的，水电站业主也没有参与协商的余地。“一开始大家都不愿意签，最后迫于形势，还是签了。”
补助的标准，是根据水电站5年平均发电量，以每度电7分钱计，再乘以水电站剩余能够用作发电的寿命。而当前安徽省小水电上网电价约为每度电0.379元。
补助的电价标准与当前上网电价有明显差异，可能来自“补助”与“补偿”一字的区别。
南方周末记者注意到，在2017年5月26日岳西县政府发布的“致广大电站业主及利益相关人的一封信”中，“补偿”这一选项曾出现。
变化因何而来?“从环保的法规来看，(这种情况)是没有说要赔偿的。”储建华解释，“他们不管怎么讲，在一定程度上肯定违反了自然保护区管理条例的相关规定，肯定是有违法行为存在的。如此一来，政府再去'赔偿'，这个可能就不太合情理，也不合法规。”
储建华认为，政府决定给予补助，则首先是“从人道主义角度考虑”，再者是“考虑到电站也办理过一部分审批手续，也曾在历史上为地方经济做过一定贡献”。综合考虑，采用“补助”的名目，弥补水电站业主部分损失。
贵州省清镇市人民法院生态保护法庭庭长罗光黔则提到，自然保护区内小水电等项目应如何退出，尚无明确法律规定。对自然保护区内违规设施退出的补偿，目前确没有法律规定。但最高法出台过指导意见：如果小水电设立在保护区成立后，是违法的，如果水电站设立在保护区成立之前，政府又已经批准建设，相对方并无过错，因为保护区的设立，政府可以决定关闭，但应该补偿。“不是补助，是补偿”。
但他亦表示，目前退出补偿尚无标准，需要企业与政府谈判，一般也不会足额补偿。
罗光黔向南方周末记者表示，当前国家对小水电从严整顿态势下，尤其在祁连山事件之后，各地都不敢怠慢，所以处理上就要快一些。“很多地方都是先决定关闭，补偿的问题慢慢谈。”
时隔近一年，17座小水电中的15座都已经得到了“补助”。美丽水电站和另一座水电站目前则仍在与政府打官司。王营修已经将岳西县环保局、水利局告上法庭，但均败诉，他还想把案子上诉至安徽省高院。
当时来听审的有安徽、广东、海南、江西、福建等省份的小水电协会会长。一位安徽绩溪县小水电业主也参与其中，“岳西的事情等于开了个头，给全国小水电业造成很大震撼。最近绩溪也有小水电案子开庭，你要不要来听?”他对南方周末记者说。
