在光伏项目建设中，用地问题一直是项目建设中的重点与难点，一旦处理不当，极容易出现违法违规用地情况，甚至触犯刑法，构成犯罪。近日云南高院的一则判例引起了光伏人的关注，某光伏企业从国土局租用土地建设光伏项目，最终却被认定为构成非法占用农用地罪，该光伏企业被判处罚金，法定代表人被判处三年有期徒刑。今天，阳光所广州办公室李亚奇律师对非法占用农用地罪的要点进行解读，希望对有关企业有所裨益。
一、基本案情
A公司为一家光伏投资企业，在云南投资建设一光伏电站项目。2010年5月1日，市国土资源局经济开发区分局（下称“国土分局”）与村委会等四个村民小组签订了《租地协议》，对杨梅坪的4500亩集体山地进行租用。租地补偿费为每亩1500元，共计675万元，租地期限为五十年。同年5月5日，由国土分局将上述土地租赁给A公司，用于建设10MW光伏工程项目，租金和租期同与村委会各村民小组所签订的相同。
合同约定：A公司在使用宗地的过程中，不得改变土地用地性质，不得砍伐林木，如确需改变土地用地性质，砍伐林果木的，应依法按规定办理相关审批手续。
同年7月，A公司在未办理林地征占用手续的情况下，开工建设杨梅坪(大功山)大型并网非晶硅光伏发电示范项目一期10MW工程项目，擅自在杨梅坪施工搭建光伏大棚、推平场地，修建进场道路，损毁林木。经鉴定占用大理、宾川两县林地面积208.71亩（其中防护林面积208.21亩，优势树种为云南松），损毁林木蓄积为1.6m³，幼树120株；其它林地面积0.5亩。
法院认为A公司在未取得审批手续的情况下，即开工建设，占用林地面积208.71亩，致使林地用途严重破坏，其行为已构成非法占用农用地罪。认定A公司犯非法占用农用地罪，并处罚金人民币50万元；A公司法定代表人犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑三年，并处罚金人民币20万元。
二、法律分析
（一）非法占用农用地罪的构成条件
《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”正确理解该罪名，需要把握以下几点：
首先，违反土地管理法规是构成本罪的前提条件。本条中所指的“土地管理法规”含义非常广泛，包括《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等法律，国务院颁布的有关土地管理的行政法规以及部门规章，地方有关法规等。
其次，只有非法占用耕地、林地等农用地才可能构成本罪，非法侵占其它土地的不构成本罪。“农用地”是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利地、养殖水面等。“耕地”是指种植农作物的土地，也包括菜地、园地。“林地”主要包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。非法占用建设用地、荒地等属于违法违规行为，可能承担相应的行政法律责任，但不构成犯罪。
再次，“改变土地用途”是构成本罪的要件之一。根据土地管理法的规定，土地按用途分为农用地、建设用地和未利用地。非法改变土地用途，是指未经依法办理农用地转用批准手续、土地征用、占用审批手续，非法占用耕地、林地、草地等农用地，在被占用的农用地上从事非农建设、采矿、养殖等活动，改变土地利用总体规划规定的农用地的原用途等行为。
最后，本罪是结果犯。只有非法占用的土地数量较大，造成耕地、林地大量毁坏的才可能构成犯罪。有关司法解释对非法占用耕地、林地、草原等具体认定标准分别做出了相关的规定。
（二）A公司是否构成犯罪问题分析
依据上述法律分析，结合本案依法查明的事实，我们认为法院判决A公司构成非法占用农用地罪并无不当。A公司仅依据与国土局签订的租赁合同，便开展光伏项目的工程建设工作，显然违反了《土地管理法》、《森林法》等法律规定。
A公司与国土局签订的土地租赁合同并不能作为合法用地的依据，仅表明A公司取得了土地的租赁权，并不表明履行了林地占用手续，两者完全是不同概念。租赁合同也明确约定：A公司在使用宗地的过程中，不得改变土地用地性质，不得砍伐林木，如确需改变土地用地性质，砍伐林果木的，应依法按规定办理相关审批手续。
另外，A公司在光伏建设过程中，擅自施工搭建光伏大棚、推平场地，修建进场道路，改变了土地用途，破坏了土地原有性质，且非法占用林地面积达208.71亩（根据有关司法解释，毁坏一般林地10亩以上即达到定罪标准）。故法院认定A公司构成非法占用农用地罪并无不当，A公司及其法定代表人被判处刑罚并不冤。
三、光伏项目建设中使用林地的正确打开方式
《森林法》第18条规定：“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征收、征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。”
据此规定，建设工程占用林地的，均需要取得县级以上人民政府林业主管部门审核同意，办理建设用地审批手续。在光伏项目建设中，除光伏矩阵以外的进场道路、变电站、运行管理中心及生活配套用房等永久设施建设，均应办理林地征用手续。而不能仅仅依靠与国土部门签订的土地租赁合同便开展工程建设工作。
对于采取“林光互补”方式建设的光伏矩阵用地问题，应根据《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）要求，在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，在运营期，双方可以签订租赁协议，支付租赁费用，通过租赁等方式使用林地。
最后，需要特别注意的是：无论采取何种用地模式，在光伏项目建设中需要砍伐林木的，必须取得采伐许可证，按许可证的规定进行采伐。否则，将可能涉嫌构成“盗伐、滥伐林木罪”，承担刑事法律责任。
