前不久，国家土地督察上海局与浙江省国土资源厅对浙江省光伏发电产业用地情况开展了联合调研。调研组认为，光伏用地是新产业发展中出现的一种特殊用地形态，表现为亦农亦工的土地利用现状，应该在坚持最严格耕地保护制度的前提下，实事求是地解决光伏发电产业用地问题并落实各相关部门协同一致的监督责任。
完善地面光伏电站用地政策
据统计，截至2016年年底，浙江省已建和在建地面光伏电站96个，装机330万千瓦，总占地面积5.79万亩，其中农用地4.96万亩，农用地中耕地3.53万亩。上述用地中除升压站、配电室、办公用房等使用的390亩土地依法办理了建设用地审批手续，其余用地均采用租赁方式取得。2017年已立项拟建的电站34个，装机100万千瓦，规划用地2.46万亩，其中农用地1.83万亩（含耕地1.64万亩）。根据相关文件规定，光伏发电项目使用农用地，一律按建设用地管理，然而浙江目前的用地现状和管理与此有一定差距。
从调研情况看，地面光伏电站使用的农用地有四类：
一是新垦造的耕地。包括围填海开垦的耕地和开发后地力较差的耕地，此类耕地形成一定的农业生产能力需要几年的地力提升过程。光伏企业使用此类土地需要较大的资金投入以改良土壤条件，地方政府比较支持。
二是等次较低的坡耕地或撂荒的耕地。这类土地一般位置偏僻、土地贫瘠，农民不愿耕种，光伏发电项目使用这类土地，有利于土地的流转和开发，涉地群众持欢迎态度。
三是地势平坦的耕地。这类耕地质量相对较高，甚至是水田、基本农田，地方政府及有关部门对此意见不一，国土部门对耕地保护持担忧态度。光伏企业对这类土地的投入较大，有的直接建成了钢架结构的大棚、温室，形成初具规模的现代农业园区，农业生产效益较高，用地符合设施农用地的特点。
四是坑塘水面。企业在水面上方架设光伏板，水域则继续从事渔业养殖。
经调研分析，浙江省的资源禀赋难以支撑现行土地政策下光伏产业的发展。浙江省“七山一水二分田”，土地后备资源稀少，未利用地主要集中在东部沿海滩涂，在未利用地上发展光伏发电产业的空间十分有限。与此同时，地面光伏电站在现行用地政策下几乎没有生存条件。所有用地均按建设用地管理产生的成本，无论是土地规划、计划、占补平衡、征收、供地等任一环节，政府及投资主体都难以承受。光伏发电尚属微利行业，企业收益主要依靠政府补贴等扶持政策和目前用地方式的“红利”，如果增加每亩几十万的用地成本，则会让这一产业在浙江难以发展。
对此情况，调研组认为，应按照以下思路完善地面光伏电站的用地政策：新建地面光伏电站严禁占用永久基本农田、粮食生产功能区的耕地和水田等优质耕地。在不破坏种植条件、不改变农业生产现状的前提下，允许光伏方阵建设使用条件较差的一般农用地，主要包括常年弃耕且土地等级较低的耕地和新开垦水土条件较差的坡耕地，对上述用地不变更为建设用地，按原地类管理。
全面清理地面光伏电站用地
调研发现，浙江省地面光伏电站用地管理呈现四方面特点：
一是升压站、配电室、办公用房等建设用地，依法办理农用地转用和土地征收，通过“招拍挂”的方式供地。
二是鼓励使用沿海滩涂、废弃矿山、低丘缓坡等非耕地资源建设光伏发电项目，对不占压土地、不破坏耕作层的用地部分，可按原地类认定。
三是对利用农业大棚、畜禽舍等上方架设电池组件进行综合利用的“互补”型项目，可参照设施农用地管理政策。
四是加强项目的后期监测，部分地方国土部门对占用耕地的“农光互补”项目开展巡查，对破坏耕作层的行为提出整改意见。
在这一过程中，地方政府及发改、经信、财政、环保、扶贫等部门积极支持光伏发电产业发展，光伏电站涉地集体经济组织和农民群众对企业通过租赁的方式使用土地也持积极态度。这在一定程度上也增加了地方国土资源部门对光伏电站用地的监管难度。
按照国土资源部2016年度土地变更调查和卫片执法检查的要求，光伏用地图斑必须变更为建设用地，未办理用地手续的则应按违法用地查处。如此，地方国土资源部门将面临行政不作为、甚至失职渎职的风险。据2016年土地变更调查初步统计，浙江全省光伏用地图斑208个，面积1.81万亩，其中农用地1.53万亩（含耕地1.14万亩）。这里仅农用地一项就已超过去年全省卫片执法检查违法用地总量，全部按违法用地查处也不太现实。
对此，调研组建议加强对已建和在建地面光伏电站用地的清理和监管，对已建和在建地面光伏电站用地情况进行调查摸底并建立台账。对占用的基本农田，应通过调整布局的方式予以划出；对光伏方阵使用的一般农用地，国土部门应会同农业部门进行跟踪监督，保证农业开发利用方案的落实和土壤改良、地力提升及农民收入各项目标的实现。
落实项目用地监管共同责任
光伏发电是新兴产业，与传统业态不同，各部门相对应的管理多处于“盲区”。从调研情况看，林业部门规定比较明确，地面光伏电站只能使用密度低于50%的疏林地，并在使用前要取得省林业厅颁发的《使用林地审核同意书》；环保部门要求电站建设期间控制因施工的废水排放、废料处理带来的环境污染，对后期的环境影响没有评价和跟踪；农业部门没有对地面电站使用农用地提出异议，对光伏发电是否影响农作物生产和耕地质量没有评估和跟踪监测的要求；规划、住建部门在项目选址、开工建设审批中没有要求企业出具土地使用的证明材料；发改、电力部门在电站并网发电的相关审批程序中，也没有要求国土资源部门提出意见。
为了解决这一管理“盲区”，调研组提出落实项目用地监管的共同责任，建立相关部门共同责任机制，充分发挥各部门在职责范围内的职能作用，强化对使用农用地特别是耕地的地面光伏电站立项、建设、验收以及后期监管的共同责任。
农业开发利用方案应作为地面光伏电站项目立项的重要竞争性指标，达不到要求的不得备案；项目施工中，相关部门应对光伏发电和农业开发两项建设进行同步监督，并明确纠错、整改的要求和责任；对光伏发电和农业开发两项建设同步验收且全部通过的，方可并网发电并享受有关优惠政策；电站运行期间，国土资源和农业部门对农用地使用和土壤改良情况进行定期巡查、动态监测和年度评估，评估结果与政府补贴挂钩，确保耕地保护、农业生产、农民增收等各项要求的落实。
此外，省级发改、经信、财政、国土、农业、林业、环保、水利、渔业等部门应共同研究制定“农（渔）光互补”的项目建设标准，明确光伏板支架的高度和密度、光伏板大小规格、地面采光率等技术指标，确保项目建成后具备良好的农作物生长和农业生产条件。同时，将以上指标纳入光伏电站的竣工验收内容并提出明确的约束性要求。
