近期，国家能源局连续召集光伏行业协会、企业和专家座谈，听取各方对光伏行业发展的意见，并形成了一份《光伏发电平价上网示范项目建设工作方案》(下称《方案》)草案，准备在进一步听取意见后正式发布。届时，首批没有补贴的光伏示范项目申报也将正式启动。这也是“531”新政后，光伏行业首次出现新的重大发展动向。
“《方案》目前仍在修订过程中，内容包括工作目标、基本原则、基本条件、申报材料要求、编制说明等几大部分，接下去还要继续修订，然后才正式发布。”知情人士透露说。
按照目前的初步设想，申报平价上网示范项目的第一个时间窗口将是今年10月份前后，申报成功的项目预计将在2019年3月前后开工，当年9月30日或12月30日前并网发电。在此过程中，地方发展改革委将协调降低相关非技术成本，并承诺保障电能消纳。每个省份的项目申报规模大约在300至500兆瓦左右。
“这是之前‘531’文件里就明确鼓励的。”光伏行业龙头协鑫集团一位高层昨天在接受采访时表示，外界对补贴还是有误解。一个光伏电站项目的成本并不只有组件制造和补贴，还包括各种土地租金、税费、并网费用等。目前，上述限制最少的是列入领跑者计划的项目，但其他项目就算不需要补贴，也仍面临各种限制和高昂的非技术成本。这也是此次能源局要启动无补贴光伏示范项目申报的主要背景。
在他看来，通过光伏示范项目和指标的方式来推动光伏发电平价上网还是很有必要，因为这样一来，各地都会来争取指标。届时，主管部门就可以对不同地区的并网条件、电价水平、税费情况进行综合考量，再决定给予多少指标，以此来降低非技术成本。
中国光伏行业协会秘书长王勃华此前也在公开场合表示：“光伏行业的非技术成本已占到总投资成本的20%以上，算到电价至少每度电1角钱，其中包括了土地成本、财务成本、并网成本等。”
无补贴绕不过的大山：非技术成本
随着光伏技术的不断革新，我国光伏产品成本快速下降、效率不断提升，而与之相对的是光伏非技术成本不升反降。当前非技术成本已经占到总投资成本的20%以上，成为压在光伏产业头顶的一座大山。
在非技术成本中，土地租赁成本、接网费用占比较重。以现有的常规度电成本来看，0.6元/kWh的价格如果拿掉非技术成本的话，其价格可以达到0.4元/kwh左右。
以土地成本为例，各个地方的拿地成本不尽相同，山东发的文件是每年5元/平方米的价格，而领跑者通过政策以及政府干预，其土地成本可以降到2元/平方米左右。业内人士表示，当前光伏电站的平均土地成本已经超过了0.1元/W，且有的地区要求一次性支付20年的租金，这对于光伏电站开发商来说是一笔不小的支出。且部分政府还存在诚信问题，建设之初承诺的荒山荒地在电站建成之后转眼成为林地，要求光伏企业支付植被恢复费用，个别地方还出现了修路、青苗补偿等情况，更加重了企业负担，而这些都只是土地成本中的冰山一角。
通过国家能源局相关文件下设的无补贴指标，在一定程度上可以合理规范地方政府在土地成本方面对光伏企业的要价。此类指标下的光伏电站将无法从国家获得任何补贴，光伏企业对电站的开发也将更趋向于合理性。毕竟，无补贴项目在技术成本的控制上，并非任何企业都可以染手。
除却土地成本外，接网费用也是电站成本中的大头。按照规定，光伏电站的并网和送出工程应由电网来负责，而在实际电站建设过程中，多数是由电站开发商投资建设的。
主要原因有两个，第一，电网企业的投资管理与光伏电站投资管理模式不同。电网企业所有的输变电投资，要求纳入前一年年度综合计划，也就是说光伏电站并网和送出工程应在一年以前在电网公司备案，而光伏项目建设周期短，项目开发建设一般没有严格的规划计划;第二，国有企业所有的物资采购必须招投标，在前一年综合计划里面纳入的项目才能在第二年的物资采购中去招投标，而且招投标过程正常程序需要三个月。而光伏电站的特性是早发电早受益，一般业主等待不了这么长的时间。
根据规定，电站的送出工程和站外升压站如果是开发商建设的，电网应该按照协议或者第三方评估的投资额进行回购，而实际上回购率只有5%左右。并不是电网不愿意回购，为保证国家整体大电网的安全，其回购需要满足电网建设和运维的标准，新设备要进网必须符合电网的管理要求。早期光伏企业为抢“6.30”所修建的送出站和接入站，电网公司接手后，仍需投入大笔资金更换满足电网要求的设备。
因此，规定光伏示范项目由地方发改委协调降低相关非技术成本，既可以加快建设进度，企业也不需要承担非技术成本。
今年5月31日，国家发展改革委、财政部、国家能源局联合印发《关于2018年光伏发电有关事项的通知》(发改能源〔2018〕823号)，其中提出暂不安排2018年普通光伏电站建设规模，今年仅安排1000万千瓦(10吉瓦)规模用于分布式光伏项目，并对新投运的光伏电站标杆上网电价每千瓦时统一降低0.05元。
该文件还提出积极鼓励不需国家补贴项目。在通过各种措施推动光伏发电自身建设成本下降的同时，鼓励各地出台政策支持光伏产业发展，减少非技术成本，降低补贴强度。对于不需要中央财政补贴的光伏发电项目，地方可根据接网消纳条件和相关要求自行安排建设。
“从主管部门的角度出发，这是为明年的光伏市场发展做准备;而对行业来说，这也是为地方发展光伏发电、鼓励平价上网创造条件。”上述协鑫集团高层说，“由于这些项目都要到明年才能并网，届时光伏发电的制造成本还会进一步降低，购买低成本组件并实现项目盈利的余地还是很大的。”
此前，今年的第三批领跑者中标价格已为平价上网示范项目提供了一个参照。这批示范项目因不需要补贴，因此将更追求组件的性价比以保证收益。《方案》中或不会特别要求是否使用高效组件，这将更有利于企业根据专业设计来降低度电成本，进而实现平价上网。
“此举也可视为是给‘531’新政‘打补丁’，但能否实现预期目标还要看具体方案能将非技术成本降低多少以及明年光伏制造成本的下降空间。如果项目确实有经济性，那么这些指标肯定不够用;如果没有经济性，则指标再多也不会有人做。总体而言，平价化是一个方向。”
