摘 要:分析了中国电力监管的措施现状及问题,将环境保护融入到统一的电力监管框架中来,实现电力产业与环境的协调发展,结合中国国情,提出了计及环境的中国电力协调监管组织框架及各机构间的沟通和协调机制。
关键词:电力监管 协调监管 环境监管
电力市场化改革的目的在于引入竞争,以提高资源配置水平和效率。因此,在电力市场条件下,电力企业的主要目的就是利润最大化。在没有人对电力 企业污染排放进行监管的情况下,它是不会考虑自身生产对环境的负面影响的,这样,在对环境的使用问题上就产生了Hardin(1968)所提出的“公共地 悲剧”,即对环境的使用水平,超过了社会最优的水平。为了控制污染、保护环境,我国出台了一系列的相关法律、法规和政策,对包括火电厂在内的工业污染源提 出了更严格的要求。
环保标准的规定,对控制电力行业的环境污染起到了很大的作用。但是,目前这些手段基本上还是停留在传统的命令—— 控制阶段,而基于市场经济的污染控制手段,如排污税和排污权交易的进展并不理想。一方面,中国目前的排污税征收标准过低,如排放每公斤的收费标准为0.6 元,远低于其所造成的环境损害成本,也低于电厂的脱硫成本,严重影响了电厂治污的积极性;另一方面,在国外被广泛采用的排污权交易手段一直还处在试点阶 段,没有得到大范围的推广实施。另外,电力产业的经济性监管措施中也缺乏对环境因素的统一考虑。主要表现在电力定价机制没有完全考虑污染损害和治理的成 本,这不仅影响了电力市场的公平竞争,更不利于电力产业的环境保护。
1 考虑环境因素的必要性
(1)实现经济利益与环境利益的均衡。环境利益是指在满足大多数人需要的同时保护和优化生态系统,保持生态生产力可持续运行的能力,以满足全 人类整体和长远需要的效益。环境利益与经济利益均为同质同源正当利益,不能轻言环境利益优先或经济利益优先,应当强调两种利益的共生协调。环境监管正是注 意到环境利益与经济利益冲突的特殊性,通过对环境具有的多样性利益予以确认和平衡,立足于环境利益的维护和增进,成为一个独立的管理机构。
(2)环境改善。通过加强电力监管中的环境监管力度,在追求社会经济发展目标的同时考虑环境因素,即环境监管部门参与制定经济规划目标,能够 对环境进行事前控制,而不是“先污染后治理”。在近30年的环境管理和污染防治实践中,电力行业的环境保护已经形成了由政策法规、排放标准、管理办法和若 干规定组成的环境管理体系,形成了一套相对完善的管理体制。同时,电力行业的污染防治技术也得到了发展,特别是火电厂烟尘和二氧化硫的治理技术已经逐步成 熟和完善。
(3)实现电力行业的可持续发展。电力行业的可持续发展不仅关系到电力部门本身,而且涉及到能源和环境的可持续发展,加强电力行业的环境监管是 协调中国经济发展和环境保护所必须的。
2 计及环境的中国电力协调监管
从前面的分析可以看出,中国电力产业的发展面临着严峻的环境约束,因此,在电力市场化改革的过程,要充分重视电力产业的政府监管体系建设,在 对电力产业中的垄断行为进行监管、保证电力市场公平竞争的同时,还要加强对电力产业的环境监管,以保证电力产业的协调发展。当然,监管的思路要符合中国的 国情和电力产业改革的实际。
2002年,国务院关于电力工业体制改革的5号文件提出了电力工业发展的战略性目标:就是通过建立竞争性的电力市场来提高电力工业的效率,为国民经济提供经济、可靠的能源供应,并加强环境保护。具体来说,中国电力监管的目标主要可以分为以下两大方面。
经济性目标:促进竞争、提高效率。通过建立一个高效的、竞争的电力市场,来促进电力企业提高效率,为经济发展提供高效的能源保障。环境目标:加强环境保护。电力行业作为中国最大的污染行业,应该为加强环境保护作出更大的贡献。
从国务院关于电力体制改革的5号文件出发,计及环境的中国电力协调监管应该遵循以下一个基本思路。
(1)通过加强经济性监管来保证电力市场的公平竞争、促进电力企业提高效率,以增加整个社会的福利水平。市场化是包括中国在内的世界多数国家 的电力产业改革的基本方向。因此,中国应该构建与电力市场条件相适应的电力监管体系,以保证电力市场的公平竞争。这主要包括两个方面:一是对发电商市场力 的监管;二是对电网企业网络接入和普遍服务的监管。
(2)设计与电力市场条件相适应的监管措施,加强电力产业的环境保护,以保证电力产业与环境的协调发展。需要注意的是,市场化是今后电力产业 发展的方向,加强环境保护应以电力市场竞争为基础,监管措施也应该更多地考虑市场竞争的需要,不应损害电力产业的经济性。从前面的分析可以看出,为了实现 电力产业与环境的协调发展,中国需要从两个方面进行努力:一是加强对燃煤火电厂的环境监管,控制其和烟尘等污染物的排放;另一方面,通过政府监管来降低燃 煤火电在整个发电组合中的比例,优化发电结构。当然,这些监管措施应该与电力市场条件相适应,不要影响市场的公平竞争。另外,经济性监管措施的实施也应该 考虑环境保护的需要,特别是在对发电商的市场准入和电网企业的网络接入服务进行监管的过程中,需要考虑鼓励清洁能源发展的相关措施。
(3)构建与中国国情相适应的、协调的电力监管组织框架,以保证电力产业与环境的协调发展。考虑到工作的复杂性,电力监管需要有多个不同的监 管机构共同参与。从前面协调理论的观点来看,为了提高电力监管的整体效果,政府不但需要建立起不同监管机构间的信息共享和自我协调机制,还应该建立一个强 有力的协调委员会对各监管机构无法自我协调的问题进行第三方协调。
3 结语
通过对电力行业经济和环境的协调监管,可以有效避免以往的一味追求经济利益,使环境利益与经济利益均衡发展。电力行业的可持续发展不仅关系到 电力部门本身,而且涉及到能源和环境的可持续发展,加强电力行业的环境监管是协调中国经济发展和环境保护所必须的。通过加强对电力行业的污染控制,减小和 弱化电力行业对环境的影响,内部化电力生产和输配的环境成本,实现电力行业经济发展和环境保护的双赢。
参考文献
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